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横向整合:走出农村“分而难治”困境的有益尝试 ——基于广东省清远市集体资源整合的调查与思考

作者:张慧慧 范 玲  责任编辑:中农网  信息来源:  发布时间:2019-04-01  浏览次数: 662

统分结合是我国农村基本经营制度的重要内容。但是在实践过程中,农村长期以“分”为主要形式,导致资源细碎,难以发挥集体优势,农村资源难以发挥大力,陷入“有分难统”的困境。对此,广东省清远市通过体制机制创新,探索出一条“横向整合”新机制,形成农村大资源、大平台、大力量的农村发展新局面。具体而言,就是以政府为责任主体,横向整合部门资源;以自然村为基本单元,横向整合集体资源;以地缘、文化、利益为纽带,横向整合农民资源;以此实现政府、村集体、农民的有效合作,破解农村资源“分而无力”的困境。

一、分而无力:农村资源为何“低效难治”

长期以来,农村资源分散在个体家户中,集体难以有效整合,难以实现资源有效配置和高效利用。

(一)单元错位,资源权属难统一

一是权力分化,资源难利用。清远有90%以上的村集体资产和经济事务都掌握在村民小组或自然村一级,村委会难以整合利用各自然村的资源。二是诉求分歧,资源难分配。建制村背景下,村集体资源分配难以满足多方需求,容易引发组际矛盾。如石角镇黄花行政村党支部书记所说,“村内有新农村建设项目时,给了这个村小组,其他小组村民就闹意见。”三是运营分散,资源难集中。如红崩岗村村主任所言,“国家投入看起来多,但分散到农户则少。村集体无法将分散在农民手中的资源收集上来。”

(二)规模过大,信任关系难建构

其一,关系疏远,农民难互动。在建制村,村民之间可能互不认识,是一个陌生人社会而非熟人社会。正如萤火村村干部所言,“村民因为分属不同村民小组,姓氏不同,所以相互不信任。”其二,利益分化,农民难组织。如连州市王屋村想修一条到自己组的路,但因附近蓝屋村也想把路修到他们组,双方争执不下,一直修不起来。其三,干群分化,建设难入手。建制村背景下村干部分属不同的村民小组,农民对干部的不信任。如对于叶屋村村民委员会提出的修路的建议,村民则怀疑是村干部“借搞建设机会贪污”。

(三)主体缺位,合作行为难达成

其一,政府越位。近年来,政府往往忽视农民的主体性,由政府包办乡村建设,导致资源投入难以契合农民需求,以致于群众不参与、不支持、不满意。其二,村委错位。村民委员会承担了大量的行政事务,村干部疲于应付上级交办任务,难以及时有效处理村民诉求。清远市阳山县鲁塘村干部统计,其需要协助承担行政管理事项达130多项。其三,农民失位。由于建制村规模较大,利益分化,难以形成有机共同体,农民往往参与动力不足。村干部表示,平时叫开一个会,也要跑来跑去跑两天,村民大会基本不会召开,甚至“村委会选举只能靠流动票箱,村干部往往不是真正由农民选举出来的。”

二、横向整合:农村资源何以“聚沙成塔”

面对农村资源分而难统的难题,清远市通过横向整合机制,实现政府、村集体和农民资源的有效衔接。

(一)政策整合,构建资源利用大杠杆。

清远市通过整合各项惠农政策,引导整合性惠农工程系统有效运行。一是给指引,理顺惠农体系。清远市按照新农村、产业、土地、公共服务和生态规划“五规合一”的要求,将不同政府部门的资金、项目进行整合,形成一个指标体系,实现“一张蓝图绘到底”。二是给奖励,激发惠农内力。为充分调动村民参与惠农工程的积极性,清远市在资金使用、项目运作上下了一番功夫。如每年安排1.5亿到2亿元美丽乡村建设的专项资金,通过村庄自建自报、政府以奖代补的方式,激励各村积极主动建设美丽乡村。三是给政策,保障惠农根基。清远市通过“自治重心下沉”使自然村有了自主权,能够根据村庄实际和村民要求,直接向申请政府惠农项目,做到有的放矢,事半功倍。如活石水村自发申请“美丽乡村建设”项目,规划村庄整体环境、整合各项资源,搞起了乡村旅游来,实实在在地促进了村庄发展。

(二)渠道整合,构建资源利用大平台。

一是整合政府资源。清远市坚持“渠道不乱、用途不变”的原则,将中央、省、市、县安排的各项可整合涉农资金,按照农业生产发展类、农村社会发展类、扶贫开发类三大类进行整合统筹使用。迄今为止,清远市共整合财政涉农资金18.49亿元,有效提升了惠农水平。二是整合农民资源。村集体在征得农民一致同意的前提下,将分散在村民手中的财政性涉农资金和分散细碎的土地资源整合起来,村庄经济社会发展有了“第一桶金”。如英德市禾湾村将闲置的山林土地集约起来,最终以101.61万元的总价格成功发包了其中的138亩土地。三是整合社会资源。政府借力“互联网”模式,搭建农村综合性信息化服务平台,引入阿里巴巴、京东等电商平台,孵化乡村的自我发展能力。清新区陂头村的农村淘宝代购员唐艳城说,“最初村民还不习惯在淘宝买东西,现在每天都有二三十个订单了,有些村民还开始发货出去了。”

(三)单元整合,构建资源利用大集体。

为打破农民个体分散化的困境,清远市以自然村为单位,利用自然村资源,将分散于农民手中的资源重新整合起来。一是挖掘集体要素。通过利用自然村地域相近、文化相连、利益趋同等因素,激活农民集体观念。如连州市九陂镇王屋村全村属一公之孙、一脉相连,村民认为集体土地权属祖宗,从而具备了统一行动的条件。二是借力基层组织。清远市创新性的将村民委员会、党支部设置在规模较小的自然村,发挥“两委”的协同带动作用。西牛镇中华里村村支部书记感慨,“以前是我一个人干,实在忙不过来。现在大家都主动参与进来。”三是衔接社会组织。清远市通过在自然村设置经济组织等,以此对接市场、社会等外部资源。在连州市畔水村自发设立信用合作部、种养专业合作社、经济合作社和农业发展有限公司,集体经济收入由2010年的不足2万元发展为2016年的30余万元。

三、多元衔接:农村资源如何“统分结合”

清远整合性惠农工程不仅改善了农村人居环境,农民生活质量,还提升了乡村自我发展的能力,惠农工程后劲十足。

(一)找准单元,从“上面事”到“自己事”

清远市通过利用自然村这一有效单元,实现了人心“从散到合”的转变,让农村资源利用根基更加扎实。一是自主能力显提升。相对于建制村,自然村因利益相关、文化相近、参与直接而更易激发村民的自主性。“以前咱们村的路要等着政府来修才修得起,而现在我们主要是通过自己筹资筹劳,再就是政府支持就可以修路了”,王屋村村主任如是说。二是自治机制再起效。农村传统的邻里互助机制,在整合性惠农工程中得以再生。如在西牛镇新城村进行危房改造时,村民共同捐资兴建了12间安置房,供无劳动能力的困难户、五保户居住,确保村民“一个都不能落下”。三是自律精神重凝聚。村民对自然村有归属感和认同感,,中华里村村主任李庚原说道:“我们做这个工作是没有工资的,但打了这么多年工,回来为村里做点贡献也是值得的。”

(二)转变方式,从“独自投”到“共同育”

清远市在新农村建设过程中,实现了“政府包办”向“政府引导”的转变,激活了农民主体精神。一是政府造环境。政府现在重点发挥引导、奖评和服务功能,营造好的政策环境。如清远市在开展美丽乡村建设项目申报过程中,2013年申报村庄仅73个,而2016年增长至919个,而政府投入资金并未增加。二是农民当主体。如在龙颈镇岗塝村,村民不仅自发拆除了原来不想拆的破房危房,还通过自筹资金等方式,筹集约150万元用来修建村庄的公共设施。三是社会共参与。如2015年清远市农商银行100多名志愿者前往螺坑村、井岭村等进行乡村环境保护建设活动。

(三)提升内涵,从“花架子”到“实柱子”

一是职能归位。清远市积极转变政府与社会的发展定位,实现了“政府归位,自治到位”。连州市九陂镇镇长谈到,“现在我们政府要做的就是给政策、给指导,农民自己去谋发展,分工明了,矛盾自然就少了。”二是内生外动。清远将村庄的自主性和外部的引力支持相结合,实现两者相互依存和支持,增强资源利用的合力。如丰阳镇畔水村,在政府支持和村民、乡贤的共同努力下,集体经济越来越活,还自己办起了信用合作部。三是协调运作。清远市通过探索自治重心下移,探索村民自治和基层治理新形式,以此将治理与发展结合起来,增强了农村发展的系统性和长效性。

四、内生外动:探索农村资源有效利用新形式

清远市通过对农村资源的横向整合,聚合多方力量,有效激活了农村内生动能,为推进国家解决“三农”难题提供了有益借鉴。

(一)合理单元是农村资源有效整合的基础

以往,农村资源分散在个体家户之中,资源有限,利用效率低,对农民收入增加和农村发展作用有限;而以建制村为单元整合农民资源,由于村民之间缺乏共同的产权权属和利益诉求等,难以达成共识,无法有效实现资源的统筹利用。广东省清远市通过以自然村为基本单元,借助自然村熟人社会资源、组织资源和文化资源,通过自然村这一天然有机共同体,为资源的整合利用提供了条件。这表明,农村资源整合需找准合适单位,以自然村为单位,能更有效协调农民利益,聚合农村资源。

(二)农村资源有效整合需要转变政府职能

随着农村经济社会的深入发展,“给予式”的惠农政策愈发不能满足农民生活发展的需要,探索新形式的惠农政策投入方式尤为重要。清远市在新农村建设过程中,积极转变政府投入理念,改变单向主导的惠农政策供给,转而以引导激励为手段,通过给指标、给奖励、给政策的方式,引导农民主动参与到惠农工程中来,形成多元合作的新局面。可见,农村资源的有效整合,要求政府转变以往包办的工作方式,充分发挥农民主体作用。

(三)农村资源有效整合需激活集体意识

“统分结合”是有效发挥农村个体活力与集体合力的重要途径。但在实践过程中,农村却由“统得过死“转变为“分得过散”,难以有效实现统与分的衔接整合。对此,清远市通过挖掘自然村这一集体资源,利用自然村地域相近、文化相连、利益相关的天然纽带,发挥了自然村这一“有机共同体”的优势,为有效整合农村资源提供了有效条件。可见,农村资源有效整合需激活集体意识,特别是需要尊重和利用自然的、历史的集体传统。