欧美有机农业补贴政策分析——基于农业生产环境视角

作者:吴文浩 周 琳 尹昌斌 钱小平  责任编辑:网络部  信息来源:《世界农业》2019年第2期  发布时间:2019-03-31  浏览次数: 485

【摘 要】2007年开始中国有机农业发展迅猛,这与消费者认为有机食品主要代表着安全与健康有着密切联系,但这与欧美以保护生态环境为出发点的有机农业存在差异。经过几十年的发展,以德国和美国为代表的欧美国家各自已经形成了一套成熟的有机农业支持体系。从补贴政策来看,德美两国都强调有机农业对改善生态环境的功能。虽然两国都十分重视生产者的补贴,但德国倾向于保护生产者收益,美国则倾向于价格市场化和产品开发。中国还没有形成系统的有机农业补贴政策体系,现阶段应该重新审视有机农业的生产功能,从保护环境和生态安全的角度出发,着重建立普惠制的补贴政策、加强生产者和消费者对有机农业生产环境的认识,以及加大科研和数据收集领域的投入。

【关键词】补贴政策;有机农业;生产环境;德国农业;美国农业


1中德美有机农业评述

中国的有机农业起步于国际市场对有机产品的需求,具有起步晚、后期发展迅速的特点。从1990年荷兰一家有机认证机构对浙江省一家专门从事茶叶贸易的企业进行生产园区和工厂有机认证开始,以出口为主的有机农业土地面积和有机食品销售额大幅增长,但国内销售长期只占小部分。近年来,随着人们生活水平的不断提高,消费者对食品安全和质量越发重视,越来越青睐有机食品。2007年以后,中国有机农业土地面积和国内有机食品零售销售总额都有了较大幅度的增长,消费者认为有机食品主要代表着安全与健康[12],这与欧美以农业生产环境为出发点的有机农业存在差异。有机农业之所以在全球推广,在于其对生态环境友好的特性。从中国农业发展的角度来看,加强生产者和消费者对农业环境的认识有利于有机农业的发展,对保护农业生产环境与生态安全起到良好的推动作用。

有机农业研究所(FiBL)和有机农业运动联盟(IFOAM2018年报告中的数据显示:美国和德国有机食品销售总额分别为世界第一和第二位[3]。发达国家的消费者对于农业环境功能的认识相对较高较早,有机农业也因此得到发展。本文以欧美的代表国家德国和美国为例,探讨其有机农业补贴政策体系,特别是对农业环境的支持。德国和美国的有机农业起源于保护当地环境与生态安全,着重建立一种环境友好的生产行为。19世纪初,德美已经开展有机农业方面的研究和讨论,21世纪以前,德美相继出台多项有机农业法律法规。经过几十年的发展,德美两国已经各自形成了一套成熟且具有代表性的有机农业支持体系。从补贴政策来看,德国倾向于保护生产者收益,美国倾向于推行价格市场化,但德美都以遵从当地的生态规律、维护土壤和生态系统为前提,强调对有机农业生产环节的补贴[45]

有机农业发展的瓶颈在于其生产投入往往高于传统农业,尤其处于转换期的生产者,不仅需要增加资金上的生产投入(如有机肥、人工除草等),而且要承担高昂的认证成本和转换期的损失。而生产补贴政策的推行正好可以缩小有机农业投入和收益之间的差距,确保有机生产者收益,保证有机食品在市场上具有竞争力。然而,中国目前的有机农业补贴政策实际只有认证补贴,即对认证产品和个数的补贴,基本以个别部委和地方政府出台的补贴为主,补贴力度有限,范围也相对较小,缺乏系统性的有机农业补贴。

德国和美国在有机农业生产制度和法律法规支持方面拥有多年的经验。现有文献表明,德国的有机农业补贴政策为其有机农业的稳定发展奠定了良好的基础,促使德国有机农业市场持续多年稳健增长[56]。美国补贴政策能够有效减少有机生产者的进入成本,缩小有机农业投入与收益之间的差距,促进有机农业生产和销售健康发展,同时为社会创造就业机会[47]。中国还没有形成完善的有机农业发展政策体系,全国统一的有机农业补贴政策仍然处于空白阶段,大多数文献提出应向发达国家学习政策制定经验,尽快加强法律法规的建设,以填补补贴政策的空白[4567]。但这些论述缺乏对国内现状的分析,特别是从农业生产环境的视角解析补贴政策。中国与欧美发达国家最大的不同在于,对有机农业环境功能的认识,而认识的不同对补贴政策的制定和今后的发展方向有着深远的影响。中国现今的政策体系与大众对有机农业的认识有着密切的联系,从生产环境角度重新审视有机农业更有利于其健康发展。本文着重从生产环境角度出发,通过对比德美两国有机农业补贴政策并梳理中国有机农业补贴政策现状,探讨其对中国有机农业发展体系和政策制定的启示。

2德美有机农业补贴政策

2.1德美有机农业补贴政策概况

欧盟的共同农业政策(CAP)和美国的农业法案是德美有机农业补贴政策的基础,基本农业政策的改革也影响着各自具体有机农业补贴政策的发展方向[89]。图1显示德美各自基本农业政策中涉及有机农业的措施和具体补贴政策。德美有机农业补贴政策的共同点是从生产的角度出发,主要对生产标准、认证规程等进行补贴,注重在保护生态环境的同时强调可持续发展,重点建立一种利于生态环境的耕作方式。但两国在补贴方式上略有不同。德国对生产者的补贴力度比美国大且范围广;美国更趋向农产品市场化,因此更重视产品开发和推广有机作物保险。

欧盟很早就开始通过不同的行动计划和支付支持有机农业推广和补贴[1011],而CAP对德国的有机农业补贴政策制定起到了很大的促进作用。CAP以推广绿色和可持续发展的耕作方式为出发点,强调改善当地土地质量和保证食物品质。德国采取的策略是从资金上大力补贴有机农业生产者,降低有机农业的生产成本,使有机食品更具竞争力,从而鼓励更多的生产者参与有机生产。由图1可知,从1992年起德国就开始通过《联合联邦州改善农业结构和海岸防护协议》(GAK)补贴有机生产者,其后2003年通过推行有机农业计划和其他可持续农业计划(BOLN)对有机农业进行多方面支持并设立有机农业创新奖[111213]2013年以后德国进一步提高生产者补贴金额和拓宽GAKBOLN的有机农业补贴范围。



1德美有机农业具体补贴政策的发展及要点


注:《联合联邦州改善农业结构和海岸防护协议》(GAK);有机农业计划和其他可持续农业计划(BOLN);国家有机项目(NOP);国家有机标准委员会(NPSB);有机认证成本分担计划(OCCSP);有机农业研究和推广计划(OREI);农贸市场和当地食品推广项目(FMLFPP);国家有机倡议(NOI);有机产品和市场信息方案(OPMDI

美国农业法案也是以保护环境和可持续发展为出发点,近年来更倾向于农产品价格市场化,强调保证生产者收益和风险控制。有机农业补贴政策是以扶持生产者为导向,同时兼顾支持有机作物保险和有机农业推广与研究项目的补贴政策。由图1可知,美国在2002年以前的农业法均没有涉及有机农业补贴和扶持政策,只督促成立了NOPNPSB两个委员会来规范监管有机市场,为有机农业立法提供意见。2002年以后,成立专项基金对有机生产环节、研究和市场推广等方面进行补贴。2014年农业法案取消了直接补贴项目,减少了对有机生产者的补贴,但是加大了有机作物保险补贴的力度和提高了有机食品推广和产品研发的资金[48]

2.2德美有机农业对生产环节的补贴政策

出于重视有机农业在农业生产中对环境和生态的影响,德美都以补贴有机农业生产环节为重点。德国侧重于以直接补贴、认证补贴、转换与维护补贴为核心的补贴政策;美国则以有机认证补贴、转换期补贴和有机作物保险补贴为主要补贴政策。

2014—2020年德国获得48.5亿欧元的农户直接补贴基金,其中有机农户可以获得每公顷150300欧元的补贴,但各联邦州的补贴金额会有所差异。直接补贴包含4个方面,即基础性补贴、环境服务补贴、中小型农场补贴和青年农民补贴。在GAK之前,德国政府基于“联邦农村发展项目”对处于转换期和维持期1的有机农户给予相应支持。通过GAK后,每年联邦政府拨出6亿欧元的基金支持各州发展有机农业。20122018GAK的计划框架下,处于转换期和维持期的有机农户都可以获得比前一个计划年度更高的补贴金额(表1)。其中,根据栽培类型(蔬菜栽培、耕地、牧草地和永久农作物或育苗地)的不同可获得不同金额的补贴。处于转换期(5年)的有机农户获得每公顷250950欧元不等的补贴,维持期(第六年开始)的有机农户获得每公顷210750欧元不等的补贴,但具体实施是从2015年开始的。此外,德国州政府每年对每个有机农场大约补贴530欧元的有机认证费用[131415]


1不用时期德国对转换期和维持期有机农业耕作每公顷补贴比较单位:欧元,%



数据来源:2018年德国联邦食品和农业部有关有机农业的数据资料[10]

由于国会预算经费减少,美国2014年取消了对农业的直接补贴,但仍然保留有机认证和转换期补贴。2001年美国农产品运销局实施有机认证成本分担计划(OCCSP)。凡经美国农业部认证的农户或者经营者,均可申请在认证过程中产生的申请、检查、交通和评估等补贴费用,最高可以申报70%的费用,但每年每个农场获得的补贴金额不得超过750美元。OCCSP主要分为两个项目:国家有机成本分担计划(NOCCSP)和农业管理辅助有机成本分担计划(AMA[16]。这两个项目补贴金额和方式一样,不同的是覆盖的州有所不同且AMA只补贴有机农作物和牲畜。20142018年的5年间,NOCCSPAMA的有机认证成本分担补贴金额分别为57500万和750万美元。2016年申请NOCCSPAMA项目的农场数分别为93011205[161718]。同时,为减少有机农业转换期农户的负担,由国家有机倡议(NOI)提供转换期补贴。与德国不同,美国并没有对不同的耕作类型进行分类,而是统一标准。转换期的3年间,NOI可以为农户提供多至75%的补贴,对于特别困难的农户甚至可以提供90%的补贴。2014年一共有1783家农场(10.50hm2)参与NOI项目,每家有机生产者最多每年可以获得2万美元或者68万美元的补贴[19]

2008年美国农业法案中提出推广有机农作物保险补贴项目,但对有机生产者多重限制,尤其是要求有机农户支付高于传统农业5%的保费,却只能按照传统农作物的价格进行赔付。此项不对等条款在2014年的农业法案中得到修正,取消了5%的额外投保费用,同时根据有机食品市场价值的不同获得相应的保险赔率。2014年投保率有了大幅提升,由2010年的13%增长到2014年的20%,共有2801家农场加入有机作物保险。投保面积前5名的地区分别为加利福尼亚州、威斯康星州、艾奥瓦州、明尼苏达州和华盛顿州[419]。同时,由于得到农业法案资金的支持,参与保险补贴的有机作物由2014年的8种增加到2018年的79[718]

德国2000年有机农业土地面积为55hm2,到2016已经达到125hm2,年均增长率为5.32%。同时,有机农业面积占总农业用地面积的比例由2000年的3.2%提升到2016年的7.48%[3]。与德国相比,美国有机农业发展势头强劲,有机农业土地面积提升幅度超过德国。2016年有机农业土地面积达到203hm2,比2000年增加131hm2,年均增长率为6.71%[20]

2显示了两国对有机生产补贴的具体内容,德国的补贴标准分类较细但没有推行有机作物保险补贴,而美国的补贴标准单一且没有推行维持期耕作补贴。德国有机农户最高可以获得每公顷1125欧元的补贴,而美国有机农场主最高可以获得17530欧元的补贴和较低有机作物保险优惠。按2016年德国有机农场平均面积46hm2和最低补贴标准换算,处于转换期的有机农场至少可以获得20080欧元补贴,而处于维持期的有机农场至少可以获得18700欧元补贴。由此看出德美两国虽然都关注有机生产环节的补贴,但德国补贴金额高于美国。


22018年德美有机农场平均获得政府有机农业补贴对比单位:欧元



注:(1)按照20185月银行中间汇率,1美元=0.85欧元。数据来源:德国联邦食品和农业部有机农业[10]和美国农业部经济研究局[18]

2.3德美有机农业的其他补贴政策

除了在生产环节重点支持有机农业之外,德美两国还通过开展各种类型的项目多方面扶持有机农业发展。德国实施的有机农业补贴以项目运行为主,涉及面广且领域多样。美国则更为关注产品的开发研究和市场推广,因此有机农业补贴政策更具有针对性。美国政府从2002年起,分别成立有机农业研究项目、有机农业市场推广项目和有机产品信息处理项目,对有机农业发展给予支持。

德国从2002年开始实施BOLN项目,对有机农业的推广和有机产品产业链给予支持,尤其关注农户种植技术培训、有机产品宣传教育、消费者行为调查和社区教育活动等,涉及有机农业的多个方面。目前全国超过950个项目得到接近1.3亿欧元的基金支持。从2017年开始,BOLN将会获得每年2000万欧元以上的基金支持发展各种有机农业项目,同时也拨出专项基金解决有机产品在全产业链中遇到的问题[5]。此外,德国每年还举办联邦有机农业创新竞赛奖励项目,支持在有机农业实践中有重大创新的农场,每年3名获奖者可以分别获得7500欧元的奖励基金,同时借此机会向大众宣传有机食品[13]

美国在2002年设立以有机产品研究和推广为主的有机农业研究和推广计划(OREI),目的是为了开发新的有机产品、提高生产及加工质量并推动有机农业发展。近几年,美国增加了对OREI资金的支持,20032007年,OREI每年仅获得300万美元计划经费;然而在20162018年,每年增加到1800万美元,增加了5倍。同时2002年推出以市场为主的农贸市场和当地食品推广项目(FMLFPP),支持各州农产品推广活动,包括提高消费者知识水平、人员培训、市场宣传和社区教育等。2015年,FMLFPP提供2520万美元资助324个项目,其中佐治亚州获得10万美元用于支持当地有机产品市场推广和农户培训,佛罗里达州获得9.98万美元用于支持有机农业市场建设和开展以有机食品为基础的社区教育项目[1819]。美国政府还建立了以提供市场信息为主的有机产品和市场信息方案(OPMDI),用于收集和分析生产与销售数据,并定期发布有机产品发展趋势报告,2008年投入500万美元的资助(期限为10年)[18]

尽管德美的补贴方向有所不同,但是都有效地促进了各自有机产品市场的完善和发展[45]。从两国的有机产品销售额可以看出,德国2016年比2000年增加了74.28亿欧元,年平均增长率达到10.04%。美国有机食品零售总额增长也相当迅猛,2016年比2000年增加了309.38亿欧元,年均增长率达到10.40%[20]

3中国有机农业现状与补贴政策

中国长期以来有机食品都是以出口为主,而国内有机食品零售市场也是从2007年才开始兴起的[3]。有机食品的兴起是在国内食品安全事件频繁发生及消费升级(由“数量”转变为“质量”)的背景下产生的,有机农业从业者抓住消费者对食品安全担心的心理,着重从有机食品质量的角度进行宣传。过分的宣传有机产品的安全和健康属性,使得产品价格一度虚高,导致其市场容量不大,难以在全国推广。以2017年平均牛肉价格为例,中国有机牛肉价格为每500g65元,比一般牛肉价格每500g25元高出160%;美国有机牛肉价格为每500g54元,比当地一般牛肉价格每500g32元仅高出69%[18]。相关文献显示,安全和健康属性为中国消费者购买有机产品的主要原因,而对环境属性认识不足[1221]。其原因可能是中国有机农业在生产定位和推广宣传中弱化环境功能、强调市场价值和种植收益,使得有机生产者和消费者容易单一地认为有机食品是高价安全的农产品,而忽略了其发展的初衷,即环境保护与生态安全。

中国对有机农业的环境功能认识较弱,且对生产环境的关注比较少,因此现有的补贴政策大多数是以项目的形式来支持(以有机认证补贴为主),且以示范性和竞争性居多。如农业部绿色食品管理办公室从2010年开始在全国启动有机农业示范基地工作,旨在发挥有机农业的带头作用,以推动区域发展和提高农业技术水平。目前,全国有24个示范基地,涉及有机蔬果、谷物、茶叶、畜产等多个方面[22]2013年地方政府共出台有机农业支持项目26个,其中73%属于资金补贴项目,主要包括有机认证补贴和产品环境检测补贴等[723]。上海、重庆、山西、黑龙江等部分省份都对有机农业认证给予了不同程度的资金支持(表3)。同时,北京中绿华夏有机食品认证中心对位于国家级贫困地区的企业给予35%的有机认证费减免,发生过重大或者较大自然灾害地区的企业可以获得当年50%的认证费用减免。认证中心还对持续有机经营的企业减免20%50%的有机认证费用[24]


3中国部分省份有机认证费用补贴金额



注:1=1/15hm2数据来源:2018年中国农业农村部数据库。

中国现有的补贴政策与德美的有机农业补贴政策存在较大差异,具体可从3个方面进行比较:(1)从补贴政策支持水平来看,中国对有机农业的总体支持力度远不及德美。欧盟和美国都把支持有机农业发展政策纳入到基本的农业政策中,且补贴力度不断加强。中国虽然近几年对有机农业的补贴力度不断提高,但由于缺乏统一的有机农业补贴制度,所以个别地方政府差异较大且补贴的范围也不相同,甚者有些省份没有具体的有机农业补贴政策。(2)从补贴政策支持结构看,中国有机农业补贴政策对有机农业的支持还十分单一,主要是以产品或者企业为单位实行的有机认证费用补贴。德美有机农业补贴政策基本涵盖有机农业全产业链中的多个环节,包括生产、流通、销售和市场推广,通过支持数据研究、信息管理等支持有机农业发展。(3)从补贴政策对生产者的支持来看,补贴政策对有机生产者的支持还十分不足。现有的有机农业补贴政策主要以项目的形式给予生产者支持,且符合补贴资格的大多数都是企业,许多有机生产农户基本没有得到补助。德美对生产者的补贴相当重视,不仅补贴内容丰富且补贴力度大,无论是个体农户还是大型企业都能够享受到相应的支持。

4启示

中国目前还没有形成系统的有机农业补贴政策,与德美的有机农业发展还存在很大差距。德国和美国的有机食品销售额分别占食品总销售额的5.1%5.3%,而中国有机食品销售比例不到0.5%。虽然中国现阶段有机农业发展还不够成熟,但这也说明中国有机农业具有很大的发展潜力[3]。因此,现阶段应该重新审视中国有机农业生产功能,尤其从保护环境和生态安全的角度出发,推动绿色农业发展。借鉴德美有机农业的经验,建议从如下方面开展对有机农业的支持。

1)关注有机农业生产功能,推进绿色发展。中国对于有机农业生产环境功能认识相对薄弱,且大多数生产者和消费者对有机农业的认知也存在偏差,这就制约了有机食品市场的健康发展[5]。有机农业是一种有助于生态环境的环境友好型农业。在推广有机种植和销售的时候,不应仅仅强调价格和安全,而应该多重视有机农业对生态环境的价值。从德美的经验来看,两国都非常重视对有机农业的认知,也定期在社区开展宣传教育活动。中国应该考虑成立有机农业宣传和教育项目,提高大众对有机农业环境功能的认知,使人们知道有机农业的生态环境价值。

2)重视生产环节补贴,建立普惠制度。由于有机农业对生产环境要求较高,各种生产要素的投入成本较大,特别是有机农户难以承受高昂的转换期费用。欧美有机农业补贴政策对生产环节支持的范围广且补贴力度大。而中国有机农业补贴政策却没有重视生产环节,而是集中在认证支持上,同时大多数补贴政策都是针对某些企业的项目,一般有机农户很难得到补贴[17]。基于欧美的经验,有机农业补贴政策应该重点聚焦生产环节,且对所有生产者给予普遍支持。

3)加强有机市场研究及建立数据库,从多方面支持有机农业发展。中国有机农业研究相对滞后,产业信息和数据管理不够完善,因而有机生产者和消费者很难获取相关有机农业及相关市场信息。从德美的经验来看,中国应该设立专门的研究基金,用于支持有机农业发展,加强生产、流通、加工和销售等环节的研究。同时,也应尽早建立有机农业数据库,为有机农业的发展提供知识和技术保障。


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注释:

1、转换期指开始从事有机管理到取得有机认证之前的时期,维持期指持有有机认证的时期。