中国基层社会治理中的自治、法治与德治

作者:郁建兴 任 杰  责任编辑:网络部  信息来源:《学术月刊》2018年第12期  发布时间:2019-03-02  浏览次数: 6868

【摘 要】基层社会治理中自治、法治与德治是可以结合而且必须结合的。自治是法治与德治的基础,法治是自治与德治的边界和保障,德治是较高追求,德治以自治与法治为基石,并对自治与法治形成有力补充。“三治”各有侧重,有优先次序,但更需要同时发力、交织前进,以能发挥“三治”结合的“乘数效应”。“三治”结合并非自治、法治与德治的简单相加和组合,而要把它视作一个有机整体。这要求“三治”建设在组织架构上坚持整体论,摒弃还原论;在治理边界上处理好政府统筹和基层社会探索之间的紧张关系,发挥政府助长和能促作用;在治理载体上因地制宜、自主探索,寻找彰显自治活力、法治精神和德治正气的有效载体。同时,还要发挥社会力量的“点睛”作用,将这些要素激活,使社会运转起来。

【关键词】自治;法治;德治;基层社会治理


一、自治、法治、德治的内涵

(一)自治

中国向来有基层自治的传统。在中国古代,皇权基本局限在县级以上行政管理和行政的治理,县以下官僚机构的影响力十分有限,费孝通先生将这种治理格局称为“双轨政治”。(120世纪末,温铁军进一步将之概念化为“皇权不下县”。温铁军认为,历史上由于政府征收农业税费的成本太高,自郡县制以来,政权只设到县一级,农村基层长期维持“乡绅自治”。(2)秦晖进一步将这种治理格局完整概括为“国权不下县,县下惟宗族,宗族皆自治,自治靠伦理,伦理造乡绅”。(3)实际上,自秦以降,地主和农民都成为统一的“编户齐民”,家户成了主要生产单位,农民和政府的主要联系就是税收,所谓“纳完粮,自在王”。(4

中国传统乡村自治的存续,在很大程度上得益于家户制度传统和儒家意识形态影响。在中国古代,家庭既是社会单位和经济单位,同时还是“政治责任单位”(比如家族连坐)。与之相对应,荣耀也是“一人得道、鸡犬升天”。正是因为这种家户制特点,国家治理无须下乡直接管理。(5)另一方面是儒家意识形态的教化作用。儒家文化讲求“尊卑等级”“三纲五常”等,这些理念渗透到传统中国家户制中,成为“家训”“族规”的重要组成部分(6),这种权威和秩序的内生性具有强大的自治和稳定力量。

随着中国缓慢进入现代社会,现代性的侵蚀导致基层社会逐渐从“固态的现代性”过渡到所谓“流动的现代性”。社会结构中的高度平衡,即人们居住在一套规范、传统和制度相对稳定环境中的状态被打破,人们生活在碎片化的、离散的、不稳定的,且往往充满矛盾的社会中,这就是“流动的现代性”的世界。(7

首先,现代性的侵蚀使基层社会家户制和儒家传统发生了重大变化。家户融社会、经济和政治于一体的地位瓦解,基层社会的个体化、原子化倾向凸显。同时,儒家传统的“三纲五常”受到现代平等、自由等观念冲击而显得格格不入,儒家传统作为意识形态的教化作用大大削弱。在这样的背景下,传统基层社会依靠“无为而治”实现稳定的根基受到挑战。

更为重要的是,“流动的现代性”冲击了传统基层宗族社会、熟人社会的格局,代之以市场经济、“半熟人社会”甚至“陌生人社会”。在这一背景下,传统“无为而治”变得不合时宜,迫切需要与现代性相适应的现代基层治理制度。

中华人民共和国成立后,国家政权不仅重组了乡村政治生活和精神生活,而且控制农产品的生产、交易和分配。(8)农民自主权被严格限制在极狭窄的空间内。(9)改革开放以后,家庭联产承包责任制使农民成了自主经营的主体,农民自主空间都得到空前释放,村民自治制度在这一背景下发端于必威体育bway自发的民主实践。(101980年,广西宜州合寨村出于社会治安管理的迫切需要,农民自发组建了一种全新的治理共同体−村民委员会。这一做法迅速受到中央肯定。1982年,村民委员会和居民委员会以“基层群众性自治组织”的身份被写入宪法,成为国家根本大法规定的正式制度。1998年,全国人大常委会通过了《村民委员会组织法》,规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。这标志着我国以村民权利为本位的基层群众自治制度正式建立。

但是,在基层自治制度的具体实施中,我们过去多将之理解为民主选举,而较少关注民主决策、民主管理、民主监督,即“四个民主”发展不平衡。(11)就此而论,村民(居民)自治制度是不自足的,它实现的可能是低质量、低水平的自治。当前,我们迫切需要扩大基层群众自治的范围,它不仅是民主选举,而且包括民主决策、民主管理、民主监督,包括群众自我管理、自我教育、自我服务、自我提高等一系列内容。十九大报告提出要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,在“自治”后面增加“法治”与“德治”,这就向提升基层社会自治水平提出了新的更高要求。

(二)法治

法治指法律主治。中国古代也有依法律而统治,但古代的“法治”内涵与现代法治大为不同。中国古代的“法治”是君主统治天下的工具,是皇帝意志的反映,为统治者服务。现代意义上的法治起源于西方,是现代民主政治的产物。(12)现代意义上的法治意味着法律至高无上,人人皆受法律统治而不受任性统治,任何人和组织都无僭越法律之权力。(13

1997年党的十五大正式提出“依法治国,是党领导人民治理国家的基本方略”,2014年十八届四中全会首次以全面推进依法治国为主题,明确了建设社会主义法治国家的基本方略和战略目标。至此,法治的概念已经比较清楚。但值得注意的是,法治之于基层社会治理的意义,需明确三层重要内涵。

首先,基层社会治理中的法治必须遵守法律条文,但它更重要的是指法的精神,是指包括村规民约在内的一整套规则体系。孟德斯鸠在《论法的精神》中指出:“人受气候、宗教、法律、施政原则、先例、习俗等多种因素的支配,其结果是由此形成了一种‘普遍精神’……只要民族精神和政体不相违背,立法者就应该尊重这种民族精神。”(14)由此可见,基层社会治理中的法治主要是一种群众共识,它不必然追求成文法意义上的普遍性,反而强调每个自治单位的特殊性、差异性和自主性。基层社会的法治之路,必须注重利用中国本土的资源,注重中国法律文化的传统和实际。(15)只有充分凝聚农民意志的法律和共识,才能在基层社会发挥法治精神的效力。

其次,法治的另一头必须体现对基层政府行为的制约。就中国目前基层社会治理现状而言,这一层内涵和法治作为调节人与人之间的关系同等重要,甚至更为重要。自村委会产生以来,这一基层群众自治组织承担了大量行政职能,成为“第六微型政府”或“五级半政府”。据不完全统计,国家法律赋予村委会的法定职能竟达100多项。(16)村委会行政化倾向严重,村委会的自治功能被淡化,村民自治被“悬空”,甚至一度被有的学者宣告“自治已死”。(17)更有甚者,20世纪90年代,很多基层政府存在对农民“乱收费、乱罚款、乱摊派”的行为,这种行为在今天某些地方仍时有发生。在这样的背景下,法治作为保障村委会和村民自治的性质,保障农民权利,约束基层政府行为同样重要而紧迫。

最后,基层社会治理中的法治还要在政府和民众之间约束村委会行为。村委会虽然是一个自治单位,但在某些自治不自足情况下,村民自治仅仅被理解为三年一次的民主选举。民主选举后,村里的实际掌权者就变成了村主任。在经济社会转型时期,村主任往往由村里的“能人”担任,形成了能人治村格局。(18)这批能人权威强大、权力集中,在缺乏必要约束情况下,可能演变成“村霸”甚至黑社会组织。(19)这样的例子时有发生,不胜枚举。由此,基层社会治理中的法治还应约束村委会行为,发挥民主监督的作用。

基层社会治理中法治的三层内涵分别为政府、村委会和民众提供保障,同时也制约着三方的行为,使三者在基层社会治理中形成动态均势。三层内涵缺少其中一层,就容易导致一方权力独大,随之而来的可能就是“人治”,甚至权力的滥用。只有法治的三层内涵同时调节,才能保证乡村治理规范有序。

(三)德治

中国传统社会经常被称为“德治”社会。自孔子开始,中国传统德治就在独特的自然经济、宗法社会结构、专制体制、一体化意识形态、儒家思想文化体系等背景下展开。(20)孔子说,“道之以政,齐之以刑,民免而无耻;道之以德,齐之以礼,有耻且格”,“为政以德,譬如北辰,居其所而众星共之”(《论语·为政》)。他认为德高于法,主张德主刑辅。自汉唐以来,“德主刑辅”的思想成为主流。汉武帝接受董仲舒“罢黜百家、独尊儒术”的主张,推行“礼法合一”。(21)中国古代的德治进程,就是先把道德一体化,再把道德法律化,最终实现法与道德一体化的过程。(22)由此,道德具有治理国家的法律效应,法律成了道德和意识形态的体现,因而古代社会被称为“德治”社会。在基层社会中,与德治相对应的道德,表现为“三从四德”“三纲五常”等价值观念。

现代意义上的德治所指的道德和传统中国德治所指的儒家道德大相径庭。在现代意义上,德治即是以道德规范来约束人们的行为从而形成社会秩序的治理观念和方式,道德规范约束是一种非正式制度约束。(23)现代德治所凭依的道德是具体个体性的,对应着一个人的权利和义务,是一个内化和成人的过程。由此,我们可以得出德治的三层内涵。第一,道德是一个权利和义务对等的概念,很多道德标准就是权责对等式表述。比如道德文化中提倡父慈子孝、尊老爱幼、相亲相爱,体现了父子双方、人与人之间同时性的权利和义务。(24)德治以道德建设为基础,即以同时落实人们的权利和义务为基础。第二,当代德治的目标是形成现代社会秩序,因此当代德治所凭依的道德应当是现代性的、与法治精神相契合的新道德,而不能以“三从四德”“二十四孝”等旧道德来规限人们的行为。第三,道德不是先验的,不是人生而具有道德,因此德治建设必须是实践的,其过程需要长期的教育与内化,让公民在参与道德实践中成长。

二、自治、法治与德治的相互关系

通过考察自治、法治与德治的内涵可见,自治与德治都要求以自由、个体为前提,但法治在一定程度上限制人的自由,强调社会统一于一套规则体系,这说明自治与法治之间、德治与法治之间存在紧张关系。同时,自治必须以法治作为边界和保障,法治与德治作为一种共识,又必须以自治为基础。因此,基层社会治理中的自治、法治与德治又是可以贯通、结合,甚至是必须贯通、结合的。

(一)自治与法治

中国基层群众自治制度的主要内容是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,由此可见,自治是一种民主的制度安排。民主制度本身意味着多样性、差异化意见,不同意见之间往往存在冲突。法治则以人与人之间的平等为追求。由此观之,民主的自治制度和法治之间存在紧张关系。这种紧张关系根植于自治与法治各自的立足点和价值取向、合法性基础、决策方式、包容性等方面的不同。

首先,民主政治追求对政治权力的积极表达,以及对群众意见的表达和个性的尊重,法治则追求对政治权力和个人自由的消极约束。(25)在合法性基础上,民主政治的合法性基础是人民主权,人民群众对公共事务享有决策、管理和监督权利。法治在形式上、程序上保障人的自由和平等。法治是手段,民主和自治是基层社会治理的目标。再者,自治的决策过程和形式是公众参与和多数决定,但法治意味着决定权不一定在多数人手中,而在法律共识、法治精神中。法治不仅拥护多数人的决定,也拥护少数人的意志。最后,在包容性上,自治是多元的,是不同意见的表达,也包容一些非理性的、情绪化甚至偏激的要求;法治是一元的,成文法和“村规民约”等“软法”对社会全体成员具有普遍约束力。同时,法治本身不允许太多非制度化的意见和意志进入决策议程(见表1)。

厘清自治与法治的区别及其紧张关系是为了走向自治与法治的统一。首先,自治必须以法治作为保障。承载民主价值的自治追求自由、公众参与以及在参与中个人权利的表达。但与此同时,不受法治约束的民主自治,要么导致无权威、无政府状态,要么导致政治专制和集权(26),两种方向都是自由的险途。这意味着,自治必须以法治这一理性制度对其边界做出安排,以保障人的自由合理释放,在实现自己自由的同时,不侵犯他人享有同等自由的权利,即以法治保障人们的消极自由。(27

同时,法治必须以自治为基础。基层社会治理中的法治精神体现为群众对社会规范的共识,这应以自治为基础。黑格尔说:“法律对于主体来说,不是陌生的东西。相反,主体的精神证明法律是主体特有的本质。主体在这种本质中感觉到自己的价值,并且像在自己的,同自己没有区别的要素中一样地生活着。”(28)在黑格尔看来,我们在法治环境中生活就像在家里一样,因为这种“法的精神”就是自己制定的,这就是法治的自治基础。在黑格尔看来,自治主体和法治的这种同一性,是一种甚至比“信仰”和“信任”更为同一的直接关系。(29)在这个意义上,法治是自治的保障,自治是法治的基础,两者互为表里,缺一不可。



(二)法治与德治

中国古代的道德常常被统治者法律化,经由道德与法律统一,成为维护阶级统治的工具。现代意义上的法治和现代性道德之间却存在区别甚至张力。

第一,在前提假设上,德治以人性之善为前提,希望通过弘扬社会正能量达到社会规范有序;法治以人性之恶为前提,从而需要法治矫正人性。(30)法治抑制人的损人利己行为,德治激励人的利他行为。(31)第二,法治带有某些类似底线性的普遍元素,超越法治底线要受到法律强制力制裁;道德是一个社会较高的追求,道德失范可能会受到谴责,但无人有权实施强制力制裁。换言之,道德“诛心”,法治“诛行”,两者各有长短和约束范围。第三,道德是个体性、情感化、差别化的,不同社会对不同道德的要求不一样,一种社会可能存在主流道德和一种或多种非主流道德(32);法治强调技术化、逻辑化、程序化和普遍化,强调一个社会适用一套规则,这样才能人人平等。第四,道德与自治一样,道德的个体性决定道德以自由为前提,但法治的实施必然限制人的部分自由,即它们在自由维度上存在张力。第五,在形式和主体内容上,法治是限制人们的行为,要求人们不能做什么;德治往往需要树立正面道德力量,是期望人们做什么,怎样才算有道德。第六,法治的实施需要一整套制度建设,以巨额的监督成本和执行成本为代价;德治靠个体内自省而自觉遵守社会规范,其实施成本相对较低(见表2



尽管如此,德治与法治在追求上却是一致的,即实现社会的规范有序。在现实社会中,人总是表现为善和恶、理性和非理性、利己和利他的混合物。正因为法治与德治的这些区别,导致法治与德治从不同视角并基于不同的切入点对社会秩序和效率做出各自独特的贡献。(33)它们之间有紧张关系,但正是这种紧张同时体现出了它们之间的互补关系。

法治是“刚”,德治是“柔”。法治切不可柔,法治“柔”则导致法律和人情混淆;德治“刚”需要非常小心,在多数情况下德治“刚”是道德的法律化,是传统的道德主义。这预示着在大部分时候,德治与法治必须以两个不同概念的身份结合和融合。法治与德治的结合不难理解,但其融合需要注意。不是所有的道德律令都能自动转换成法律条文,有些社会最底线性的道德,通过对话、沟通、协商、交涉等法律上的过滤、选择程序可以实现法律化,这时候道德和法律可以合一。但是,第一,这种道德一定是全社会公认的,作为一个人最底线性的道德;其次,道德的法律化绝不是道德的强制化或刑罚化,它是将一种被普遍认同的道德标准,经由程序理性化、形式化和技术化了。(34

基层社会以自治为基础,这使得法治与德治可以更好结合,乃至融合。首先,现代德治所凭依的道德强调权责对等,这也正是现代法治精神的要求。法治是人为地强制调整社会秩序,德治则通过人的内心自觉和社会舆论自发调整社会秩序。法治是法律主治,但我们必须看到法律的限度,法律鞭长莫及之处,正是道德的用武之地。其次,德治与法治互为基础。亚里士多德认为,法治应包含两重意义:“已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”(35)在这里,法治的前提是良法之治,其效果是普遍服从。良法之治是一个以自治为基础的普遍共识过程,而所谓“良法”则是要体现良好道德价值,即法治的道德基础。(36)同时,德治必须有相应的章程和规范,如果没有现代性的规范作为约束,基层社会治理中的德治很容易沦为人治。这意味着,德治也应该以法治为基础。法治和德治结合共治,以德治为补充,降低法治执行成本,提高法律约束效力;以法治为边界,规范德治行为,避免旧社会“礼教吃人”。

(三)自治与德治

自治与德治都以个体自由为基础,在这个意义上,自治与德治是可以融合的。首先,德治必须以自治为基础。道德是个体性的,是自治的、多元的。道德的产生来源于自然演进而非权威力量的建构。(37)这种道德的多元性和非建构性意味着当代的德治不可能以某种方式形成或确立一统的道德模式,再以某种强制力量推行。德治建立在普遍道德共识基础上,这个建立普遍道德共识的过程,必须以自治为基础,以达成人们心中认可的现代性道德为目标,而不是通过外在权力将某种道德强加给自治共同体。其次,自治因为有了德治而更有活力,基层社会更规范有序、治理有效。我国当代的基层自治有别于传统的乡绅自治。传统的乡绅自治是一种自发的治理秩序,但现在的基层自治是国家作为一种外部力量嵌入乡村社会的、在乡村社会建构的政治制度。(38)作为外部力量嵌入的自治制度多少带有些刚性,其落地生根需要乡村社会道德伦理营造良好的软环境。(39)在这个意义上,基层自治能够有效实施,依赖于当地的民情,即道德情况。(40

通过考察自治、法治与德治的内涵及其相互关系,我们可以看到,自治、法治与德治是可以结合乃至融合的。在基层社会治理中,德治是“先发机制”,主要在矛盾尚未出现或萌芽的时候发挥作用,预防矛盾。自治是“常态机制”,在任何基层社会事务治理中都发挥作用。法治是自治与德治的全程“保障机制”。同时,德治并非只在事前起预防作用,还作为自治与法治的补充和“润滑”。自治是基于规则的治理,因此,自治与法治都比较“刚性”,这种“刚性”在面对复杂的基层社会治理时,往往需要德治的“润滑”作用(见表3



进一步说,“三治”结合乃至融合,并非“自治 法治”“自治 德治”等形式的简单相加和组合,而是“你中有我、我中有你”。“三治”结合乃至融合的效果也不是单独自治、法治、德治效果的简单相加,而具有“乘数效应”,即并非“1 1 1=3”(自治 法治 德治=三治),而是“3×3×3=27”(自治中有法治德治×法治中有自治德治×德治中有自治法治=有效治理)。同样地,“三治”缺一也并不意味着治理效果“减一”。比如德治缺失,导致大幅度提高治理成本;法治或自治缺失,基层社会治理就会崩溃。因此,基层社会治理中的自治、法治与德治可以结合而且必须结合。

三、自治、法治与德治的治理组合及其实践

从逻辑上看,自治、法治、德治的治理组合总共有七种模式:“单一自治、法治、德治模式”“自治×法治”“自治×德治”“法治×德治”“自治×法治×德治”。在实际生活中,自治是法治与德治的基础,法治是自治与德治的边界和保障,两者缺一不可。德治是较高的追求,德治以自治与法治为基石;作为较高要求的德治容许缺失,但会影响治理效果。因此,现代基层社会治理中的自治、法治与德治之间是有优先次序的。自治与法治最为根本,不可或缺。

由此可见,现代社会中单一自治、法治、德治模式不具有可操作性。这就意味着,在“三治”建设中,不能将“三治”在不同社会中割裂开来,分别建设“自治村”“法治村”和“德治村”。同时,“德法合一”的传统治理模式主要存在于我国古代县及县以上的管理中,而且与我国古代特定经济、社会、文化、政治制度有关,这种组合在今天已不具有存续基础。相应地,基层社会治理的可能治理组合实际上只有“自治×德治”“自治×法治”和“自治×法治×德治”三种。(41

不同基层社会应因地制宜地选择不同的治理组合。如图1所示,我们将自治、法治与德治画在一个三维坐标图中。S坐标代表自治,L坐标代表法治,V坐标代表德治,三者构成基层社会治理的“三轴”。自治与法治是基础,德治是较高追求。SOL是“自治×法治”,SOV是“自治×德治”,LOV是“法治×德治”。其余分布在空间中的组合就是“自治×法治×德治”,E1F1G1H1-OFGH就是整个“社会成长空间”。(42)同时,在不同基层社会治理中,自治、法治与德治存在程度上的差异,有的自治水平高,有的法治水平高,等等。我们可以用“自治指数”(Self-governance IndexSGI)、“法治指数”(Rule of Law IndexRLI)、“德治指数”(Rule of Virtue IndexRVI)来刻画一个社会的治理水平。在三维坐标中,坐标轴上的刻度就是相应指数水平。不同社会自治、法治与德治“指数”水平不同,所以不同社会的“治理水平”散布在三维坐标空间的不同位置。自治、法治与德治“指数”水平越高,对应着其中E1F1G1H1-OFGH体积越大,意味着社会空间越大,社会力量越强,社会治理水平越高。

将不同治理组合模型化、指数化,有助于我们更好理解基层社会治理中自治、法治与德治的融合关系。更重要的是,有助于我们评估不同治理组合的实践及其治理效果。

(一)“自治×德治”和“自治×法治”的治理与实践

“自治×德治”的社会治理模式可以从中国传统基层社会中见到。中国传统基层社会治理中,伴随着“皇权不下县”的是“国法不下乡”。国家法律只能作为一种制度外壳将乡村社会包裹起来,而没有延伸到乡村社会内部。乡村社会的规范主要靠“礼治”,这种“礼治”在古代道德普遍法律化的情况下,具有法律效力。并且,中国传统乡村社会是一个人情社会,其解决争端的方式首先要考虑“情”,然后是“礼”,再次是“理”,最后才是“法”(43),乡村社会“无讼而治”。可见,中国古代乡村治理是“自治×德治”的组合。

在现代社会中,“德法合一”的背景已经消失,这就要求必须以法治为自治提供保障。缺少法治的自治意味着民粹主义、多数人滥用权力,甚至引发暴政和革命。正如戴雪所说:“宪法本建筑于法律主治的大义之上,此大义苟不废弃,宪法下之权利必能永存故;如谓法律主治的大义可废弃,此等现象唯可出现于大革命。”(44

美国乡镇治理是现代“自治×法治”的典型案例。根据托克维尔的研究,美国乡镇实行高度自治,但自治要依据联邦和州的法律实施。乡镇自治能够运行有序、充满活力,得益于这种自治传统和法治保障。托克维尔指出,美国是一个强调“主权在民”的民主国家,民主意味着多数人决策,多数人在美国具有无限力量,但多数人的意见并不必然保证社会公正,多数人完全也有可能滥用权力形成“暴政”。托克维尔进一步指出,在美国地方自治中没有出现多数人的“暴政”,其原因就在于美国法治精神对多数人“暴政”的削弱,法治精神充当了美国地方自治的防波堤。(45

在特定社会条件下,依靠“自治×德治”和“自治×法治”能够实现社会治理的基本目标:民主参与和规范有序,这是一种达标型治理。在治理组合的三维模型中,对应着SOVSOL平面。达标型治理之所以可能,是因为有特定的辅助条件。在传统中国,“自治×德治”型治理组合的辅助条件是一统的社会意识形态、一统的道德与法律、家户作为经济、社会和政治单元等。在美国“自治×法治”型治理组合中,虽然德治作用较弱,但美国法治精神深入乡村治理内部,深入人心,能够充分调节人与人之间、民众与政府之间的关系。并且,在法律没有规定的事务上,地方有足够的自治能力形成自组织规则。也即是说,在美国,高水平的自治与法治指数弥补了德治的不足,同样实现了社会有效治理。而在这些严格辅助条件不具备或不充分的情况下,实现社会有效治理需要“自治×法治×德治”,这也是实现高质量社会治理的必然要求。浙江省桐乡市的“三治”建设正是在这一背景下“自治×法治×德治”治理模式的实践。

(二)“自治×法治×德治”的治理与实践

在自治与法治基础上结合德治,最显著的作用是降低治理成本。在这方面,2013年起源于浙江省桐乡市的自治、法治、德治“三治合一”建设,在较短时间内燎原全省,直至被写入十九大报告,为我们探讨“三治”结合乃至融合积累了重要经验。

桐乡市“三治”建设的核心在于多元主体参与,同时提高基层社会的“自治指数”“法治指数”和“德治指数”。首先是提升基层“自治指数”。桐乡市按照“费随事转、权随责走”的原则,梳理了村(居)委会“需依法履行的36项事项”和“需协助政府工作的40项事项”两份清单,划清“行政权力”与“自治权利”界限,推动基层自治组织职能回归。同时,通过建立完善百姓议事会等群众议事平台、百事服务团等村级社会组织,让老百姓和社会组织充分参与村级事务治理,提升其自治能力和水平。

其次,重塑法治精神,提升基层“法治指数”。为了使正式法律和村规民约等“软法”成为群众心中至高无上的权威,桐乡市建立了法律顾问制度和法律服务团,对部门和基层出台的重大决策实行“法律体检”,形成惠及全民的基本公共法律服务体系。同时,通过组建“法治驿站”“义工法律诊所”等社区社会组织,让百姓在参与中了解法律和规则,增强法治观念。

最后,以德治扬正气,提升基层“德治指数”。桐乡市通过吸收社会贤达、德高望重老人、口碑良好的企业家等人士组成市、镇、村三级道德评议团,通过道德模范评选表彰等方式树立典型,激励人们向上向善。同时,通过建设文化礼堂、道德讲堂、德孝主题公园、文化活动中心等设施丰富群众业余生活;通过“四型”社会、“四好”家庭、“五好”市民等活动,树立良好的社会风气,引导和激发群众道德情怀,将德治正气内化为自觉的行为规范,对自治与法治形成有力补充。

经过五年探索与实践,桐乡市已基本形成了“大事一起干、好坏大家判、事事有人管”的基层治理格局,在解决集体事务、化解村里矛盾、强化法治意识、弘扬社会正气方面取得显著成效。2013年,全市发生劳资纠纷101起,分管领导大部分精力都牵扯在调解纠纷上,但嗣后99%以上劳资纠纷都在行业协会内部就地化解,到2017年只发生23起纠纷。2017年,全市176个行政村中,连续五年“零上访”“零诉讼”“零矛盾上交”的村达61%,其中高桥街道更是高达82%。此外,通过村规民约的规制,红白喜事大操大办和封建迷信盛行现象已得到明显遏制;通过道德和榜样力量、新乡贤文化的传播和志愿服务的倡导,村民文明素质大大提升。

四、“三治”结合乃至融合如何可能

构建自治、法治与德治相结合的治理体系是实现社会有效治理的必然要求。“三治”建设实践已经取得一定成效,但也暴露出一些难点、痛点和堵点。如何突破自治、法治与德治简单组合的1.0版本,走向高质量的“三治”结合乃至融合,是新时代推进基层社会有效治理的题中之义,而且是题中之要义。那么,“三治”结合乃至融合如何可能?

首先,在组织架构上摒弃还原论,坚持整体论。“三治融合”是一个有机整体,追求“三治融合”,就不能搞还原论,不能分而治之,而要坚持整体论,通盘设计,统筹兼顾,将“三治”工作融合到党委政府及其相关部门的全部基层社会治理工作中去。

目前,党委政府的多个部门在抓“三治”工作。民政部门主抓自治,政法部门负责法治,教育和宣传部门负责德治,或者由宣传部、司法部、组织部、民政部等部门各自负责道德评议团、法律服务团、百事服务团、乡贤参事会等,还有一些职能则碎片化地分散在发改、财政、住建、社保等几十个部门中,这种组织形式是典型的还原论表现。作为在组织和机构设置上的一个解决方案,或可考虑类于以往“农业农村工作办公室”的设置,建立“基层社会治理部(或办公室)”,赋予该机构在基层社会事务上统筹指导、资源整合、协调推进、督促落实权力和职责,负责“三治”建设工作。具体而言,地方政府可以仿照党和国家新一轮机构改革中组建生态环境部和自然资源部的做法,将原本分散在民政部门“指导城乡基层政权和基层群众自治组织建设工作;社区服务管理和村务公开民主管理工作,推进城乡社区建设等工作”、司法部门“社区矫正、社区治安综合治理、基层法治宣传等工作”、宣传部门“基层文明建设”、组织部门“基层党建等工作”,以及政法、教育、发改、财政等部门有关基层社会治理的职责全部划入基层社会治理部(或办公室),让一个部门统筹“三治”工作的决策、执行、监督和评估。

其次,厘清政府职责,发挥政府作为“三治”建设助推者和促进者的作用。李克强曾指出,市场能够提供的产品和服务就让市场去提供,社会能够提供的产品和服务就让社会去提供。基层社会治理中自治、法治与德治的效应发挥,高度依赖于特定社会传统和条件,这意味着基层社会治理更要让市场和社会力量发挥主体作用,政府发挥“助长”(facilitating)和“能促”(enabling)作用。基层社会治理有效的关键在于“社会增进型政府”(society-enhancing government)(46)和“能促型政府”(the enabling state)(47)的形成。

社会治理的目标之一是“解放和增强社会活力”,这本身内含了厘清政府与社会边界的本质要求。(48)基层社会治理中的自治、法治与德治都有很强的特殊性,必须在特定社会背景下因地制宜地探索治理模式。正因为如此,“设计”基层社会治理的具体样态本身就有悖自治、法治与德治的内在要求。基层社会治理中的“三治”结合乃至融合,只能放权让基层自行探索,政府只能作为一个外在的嵌入力量协助完善基层社会治理,而不能武断地直接“设计”,更不能“一刀切”式的将某一“三治”结合具体实践作为典范在全社会推行。基层社会治理中的“三治”探索应该是“可以,可以,也可以”。(49

再次,创新“三治”结合的有效载体。在这方面,没有人能够设计一套“三治”结合的有效载体。基层社会治理创新实践很多,这为“三治”建设提供了很多借鉴,我们可以在其中选择一些进行总结、提升。(1)探索自治中有法治、德治的载体。村委会或村民小组无疑是最重要的自治载体,但这还不够,还应该包括各种兴趣协会、老年协会,各种议事会、监事会,各种调解委员会,产业发展协会,等等。这些实践不仅是自治载体,同时承载了“法治精神”(规则意识)和道德宣扬的作用。比如监事会,不仅是村民民主监督的自治实践,更是践行村规民约等乡村法治精神的重要载体。再比如管理市场主体,可借鉴桐乡市乌镇“民宿协会”,让企业经营者自行制定协会章程和管理办法,通过收取押金、检查、罚款等方式管理民宿等行业,这是自治载体,又彰显法治精神。(2)探索法治中有自治、德治的载体。普法宣传、普法组织,村规民约、社区公约等无疑是提升“三治”指数的重要载体。比如针对过去较多出现的村委会贿选和腐败、村里宗族派系斗争、婚丧嫁娶的铺张浪费、婚姻和邻里矛盾、村容村貌、道德滑坡等问题,可通过村规民约,让村民基于本村发展水平和主要社会矛盾因地制宜地制定本村“法律”,列举负面清单,约束村委会和村民行为。这样不仅可以避免政策“一刀切”问题,还让村民广泛参与,提高村民守法积极性。再比如针对婚丧嫁娶的铺张浪费和攀比问题,桐乡市推出了“村规民约 文明评判”组合拳,让群众自己制定、评判酒席标准,解绑了群众的“面子债”,刹住了乡里攀比之风,形成了良好的治理秩序。(3)探索德治中有自治、法治的载体。郭道晖指出:道德的社会权力化−这主要是运用公民的言论自由权、参政议政权、批评、控告、建议权乃至集会游行示威自由等法定权利,在集体行使这些个人权利和各种社会组织行使其集体权力的情况下,形成有组织的社会公共舆论,通过报纸、电台、电视台等传媒,对权力者的德政加以支持、褒扬,对某些恶行丑闻加以曝光,从而转化为强有力的道德权力,促使正气得以弘扬。”(50)由此,道德建设在于开放公共领域,鼓励民众参与各种道德问题的讨论,让民众在讨论中形成道德共识和舆论压力。(51)比如弘扬道德力量方面可借鉴浙江省德清县的民间设奖实践。德清县20年来已陆续出现54个由普通百姓自己创设、自己评选、自己发奖的“草根道德奖”。政府不再需要在道德建设上大包大揽,而是扮演有推有退的角色,把原来政府的事变成群众“自治”和民间设奖协会依“法”治理,形成了良好的社会氛围。在经济社会建设、弘扬乡里优良文化、维护公序良俗方面,也可设置乡贤参事会等载体。乡贤参事会不仅要包括偶尔还乡的成功人士,更要通过吸纳本地具有榜样意义的社会贤达参加,发挥他们在决策咨询、经济社会发展、弘扬优秀文化、促进奖教助学和乡风文明等方面的重要作用。

上述案例中的基层社会治理载体往往同时促进了自治、法治与德治水平的提升,这些都是“三治”结合的有益探索。同时,这些探索绝不是只和某个部门或某项工作有关。“三治”建设与党建、民政、政法、宣传、教育、综治、农业农村等部门和工作都有关系,正是这种工作关系上的相互勾连、相互融合,在“三治”建设的组织架构上才需要突破以前那种部门主义和还原主义。

最后,扩大社会力量有序参与“三治”,让社会运转起来。实现基层社会有效治理,是“三治”建设的根本目标。社会有效治理的关键在于增强社会活力,而增强社会活力的最好办法,就是让社会力量在社会活动空间中成长,丰富和扩张“社会成长空间”。基于此,自治、法治与德治能否相互结合乃至融合,关键在于能否发挥社会力量的“鲶鱼效应”,激活基层社会治理活力,让社会运转起来,这是基层社会治理的灵魂。浙江省象山县的“村民说事”,温岭市的“民主恳谈会”和“参与式预算”,桐乡市的“三治”建设,乃至具有全国影响力的“枫桥经验”等治理实践,核心都在于广泛激发群众参与。在这个意义上,实现基层社会治理中的“三治融合”,关键在于创新一整套让社会力量有序参与的体制机制,让民众在参与中表达,形成共识和社会资本;在参与中提升自我效能感和参事议事水平,形成“有序参与−有效治理”的良性循环。


注释:

[1]费孝通:《乡土中国》,刘豪兴编,上海:上海人民出版社,2006年,第145−160页。

[2]温铁军:《必威体育bway基本经济制度研究》,北京:中国经济出版社,2000年,第411页。

[3]秦晖:《传统十论》,上海:复旦大学出版社,2003年,第3页。

[4]徐勇:《中国家户制传统与农村发展道路》,《中国社会科学》2013年第8期。

[5]徐勇:《中国家户制传统与农村发展道路》,《中国社会科学》2013年第8期。

[6]费正清:《美国与中国》,张理京译,北京:世界知识出版社,1999年,第22页。

[7]齐格蒙特·鲍曼:《流动的现代性》,欧阳景根译,上海:上海三联书店,2002年。

[8]周其仁:《必威体育bway改革:国家和所有权关系的变化(上)−一个经济制度变迁史的回顾》,《管理世界》1995年第3期。

[9]游祥斌、彭磊:《必威体育bway村民自治的起源、发展与问题探析》,《探索》2000年第5期。

[10]俞可平、徐秀丽:《必威体育bway治理的历史与现状−以定县、邹平和江宁为例的比较分析》,《经济社会体制比较》2004年第2期。

[11]任中平:《村级民主发展的路径、障碍及对策思考−以四川省为例》,《探索》2010年第1期。

[12]张中秋:《法治及其与德治关系论》,《南京大学学报》2002年第3期。

[13]夏恿:《法治是什么−渊源、规诫与价值》,《中国社会科学》1999年第4期。

[14]孟德斯鸠:《论法的精神》上卷,许明龙译,北京:商务印书馆,2013年,第356−358页。

[15]苏力:《法治及其本土资源》,北京:北京大学出版社,2018年,第6页。

[16]郝亚光、徐勇:《让自治落地:厘清农村基层组织单元的划分标准》,《探索与争鸣》2015年第9期。

[17]汤玉权、徐勇:《回归自治:村民自治的新发展与新问题》,《社会科学研究》2015年第6期。

[18]徐勇:《由能人到法治:必威体育bway基层治理模式转换−以若干个案为例兼析能人政治现象》,《华中师范大学学报》1996年第4期。

[19]房正宏:《村民自治的困境与现实路径》,《华中师范大学学报》2011年第5期。

[20]孙莉:《德治与法治正当性分析−兼及中国与东亚法文化传统之检省》,《中国社会科学》2002年第6期。

[21]张中秋:《中西法律文化比较研究》,南京:南京大学出版社,2001年,第275−279页。

[22]杨一凡、刘笃才:《中国的法律与道德》,哈尔滨:黑龙江人民出版社,1987年。

[23]郁建兴:《法治与德治衡论》,《哲学研究》2001年第4期。

[24]费正清:《美国与中国》,第24页。

[25]佟德志:《在民主与法治之间》,北京:人民出版社,2006年。

[26]佟德志:《民主革命失败的病理分析》,勒庞:《革命心理学》序言,佟德志、刘训练译,长春:吉林人民出版社,2004年。

[27]李林:《当代中国语境下的民主与法治》,《法学研究》2007年第5期。

[28]黑格尔:《法哲学原理》,范扬等译,北京:商务印书馆,1961年,第166页。

[29]黑格尔:《法哲学原理》,第166页。

[30]焦国成:《论作为治国方略的德治》,《中国人民大学学报》2001年第4期。

[31]应飞虎、戴劲松:《法治与德治:基于伦理学、经济学和法学的比较分析》,《深圳大学学报》2001年第3期。

[32]刘海年:《依法治国与精神文明建设》,北京:中国法制出版社,1997年,第325页。

[33]张康之:《论社会治理模式中的德治及其制度安排》,《云南行政学院学报》2002年第5期。

[34]孙莉:《德治与法治正当性分析−兼及中国与东亚法文化传统之检省》,《中国社会科学》2002年第6期。

[35]亚里士多德:《政治学》,吴寿彭译,北京:商务印书馆,1996年,第199页。

[36]郁建兴:《法治与德治衡论》,《哲学研究》2001年第4期。

[37]孙莉:《德治及其传统之于中国法治进境》,《中国法学》2009年第1期。

[38]徐勇教授通过考察“政党下乡”“法律下乡”“宣传下乡”,系统论证了国家政权对乡土社会的有意建构和整合。参见徐勇:《“政党下乡”:现代国家对乡土的整合》,《学术月刊》2007年第8期。

[39]邓超:《实践逻辑与功能定位:乡村治理体系中的自治、法治、德治》,《党政研究》2018年第3期。

[40]邓大才:《走向善治之路:自治、法治与德治的选择与组合》,《社会科学研究》2018年第4期。

[41]这里我们讨论的是整体基层社会实现有效治理的模式选择。就基层社会中某项具体事务的治理而言,仍然可能存在单一治理模式或“法治×德治”模式。

[42]图中“社会成长空间”(E1F1G1H1-OFGH)有固定体积,但实际上自治、法治与德治可以无限向外延伸,所以“社会成长空间”没有固定大小,这里将E1F1G1H1-OFGH标注为“社会成长空间”,只是为了方便叙述和理解。

[43]徐勇:《“法律下乡”:乡土社会的双重法律制度整合》,《东南学术》2008年第3期。

[44]戴雪:《英宪精义》,雷宾南译,北京:中国法制出版社,2001年,第244页。

[45]托克维尔:《论美国的民主》上卷,周明圣译,北京:中华书局,2017年,第56−105、316−332、303页。

[46]参见顾昕:《协作治理与发展主义:产业政策中的国家、市场与社会》,《学习与探索》2017年第10期。

[47]See Gilbert,and BarbaraThe Enabling StateModern Welfare Capitalism in AmericaOxford University Press1989.

[48]郁建兴:《新常态下的社会治理现代化》,《今日浙江》2015年第7期;郁建兴:《走向社会治理的新常态》,《探索与争鸣》2015年第12期。

[49]郝亚光、徐勇:《让自治落地:厘清农村基层组织单元的划分标准》,《探索与争鸣》2015年第9期。

[50]郭道晖:《道德的权力和以道德约束权力》,《中外法学》1997年第4期。

[51]陈少明:《现代德治如何可能》,《二十一世纪》2002年第2期。