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当前农村信访的基本趋势与主要问题 ——基于全国31个省的263个村3844位农户的调查

作者:张慧慧 王广帅  责任编辑:中农网  信息来源:  发布时间:2019-02-26  浏览次数: 3373

信访法治化建设是保障人民群众合理诉求、密切党群干群关系的现实需要,是破解信访工作中“信访不信法”、“信闹不信理”和恶意闹访、缠访等问题的根本途径。近十年来农村信访呈现如下特征:上访增速减缓,但有效处理率有待提升;上访频次下降,但上访层级逐渐升高;土地纠纷上访渐稳,但拆迁纠纷类上访上升。为此,调研组建议:善用法治资源,缓解上访压力;增强主体能力,降低上访概率;重视信访处理,避免重复上访。

2018年中央一号文件提出:“要增强基层干部法治观念、法治为民意识,提高农民法律素养,健全农村公共法律服务体系,从而建设法治乡村。”推进信访法治化建设是贯彻依法治国方略、加快乡村法治建设的必然要求。为掌握当前农民上访的基本态势,2017年7-9月,华中师范大学必威体育bway研究院依托“百村观察”项目,围绕“农民权利意识和维权行为”对全国31个省的263个村庄3844位农户进行了问卷调查和深度访谈,并综合利用2008-2016年连续性数据进行比较研究。调查发现:近年来农民上访整体趋势趋于缓和,但处理能力有待提升;上访频次下降,但上访层级逐渐升高;土地纠纷上访渐稳,但拆迁纠纷类上访上升。为此,调研组建议:善用法治资源,缓解上访压力;增强主体能力,降低上访概率;重视信访处理,避免重复上访。

一、上访增速减缓,但有效处理率有待提升

从受访村庄来看,从2008至2010年,有村民上访情况发生的样本村庄比重分别是33.80%、33.0%、22.80%,3年中下降了11个百分点;2011及2013年上访率有所回升,占比分别为26.50%、28.90%;2014至2016年,有上访发生的上访比重依次为21.0%、22.22、21.30%,均稳定在两成左右;整体看来,2008至2016年9年中发生上访事件的村庄数量呈波动下降趋势。从受访农户来看,2012年农民上访比率为4.10%,2016年下降至2.00%,下降了2.10个百分点。

从上访事件的处理结果来看,从2010到2013年,受访村庄村干部表示上访事件得到处理的比重分别为72.34%、61.82%、57.45%、33.33%,呈急剧下降的趋势;2014至2016年有回升趋势,占比分别为58.18%、68.33%、77.59%,但不容忽视的是其处理率依然不足八成。与此相对应,2010至2013年4年中,表示上访事件没有得到处理的村庄占比逐年升高,依次为21.28%、27.27%、27.66%、54.17%,其中2013年未处理的占比超过五成;2014至2016年,上访事件未处理的占比有所下降,分别为21.82%、10.00%、10.34%,但各年份未处理的比重依然均高于一成。从个体农民来看,2016年,43.48%的农民上访问题未得到解决,相比2014年上涨了20.06个百分点,同年另有近两成上访农户问题仅得到部分解决。可见,近年来农民上访整体呈下降趋势,但农民上访的回应与解决情况不太乐观,针对农民上访的处理力度与效度有待提升。

二、上访频次下降,但上访层级逐渐升高

观察农民上访的频次发现,2008至2016年,发生1次上访的村庄占比均超过三成。发生2次上访的村庄占比九年间由14.90%波动上升至37.50%。发生4次及以上上访的村庄占比分别为44.70%、37.10%、25.50%、25%、22%、32.90%、17.90%、17.23%、19.64%,其中,2008至2012年5年中呈逐年下降趋势,2013年有所回升,2014至2016年又趋于下降,稳定在两成以下;整体来看,九年中每年发生4次及以上上访的村庄占比有下降趋势。

从农民上访的层级来看,在有上访事件发生的村庄中,2009-2016年,发生村民到县里上访案件的村庄最多,各年均占有效样本的八成以上;发生到省里上访案件的村庄比重近年来有上升趋势,从2009至2014年占比依次是4.97%、9.70%、6.36%、9.05%、14.71%和16.49%,整体呈上升趋势,其中以2010年和2013年增幅较大,较上一年增长5%左右,至2016年发生到省里上访的村庄占比降至10.48%。整体来看,农民上访的频次有下降趋势,但上访范围呈现出以县级政府为中心逐级而上向外围扩展的特征。

三、土地纠纷上访渐稳,但拆迁纠纷类上访上升

调查数据显示,2010年和2011年因土地纠纷发生上访的村庄占比均超过五成,分别为51.16%、52.83%;至2013年,此项占比下降至35.21%;2014年和2015年又有回升趋势,占比分别35.21%、45.45%,但从多年来看,因土地纠纷而发生上访的村庄占比整体呈下降趋势。考察因拆迁纠纷引发上访的村庄占比情况,2010至2014年分别为6.98%、7.55%、6.25%、7.04%、9.09%,整体呈波动上升趋势且占比均不足一成;2015年和2016年,因拆迁纠纷发生上访的村庄占比超过一成,分别为13.79%、10.94%。此外,劳资纠纷与村干部腐败是村庄发生上访事件的另外两个诱发因素,其占比多年间有波动上升的趋势。

四、化解当前农村上访压力的几点建议

良好的信访秩序是推进信访法治化建设的核心。为进一步规范上访秩序和上访行为,调研组建议从法治资源利用、主体能力增强、信访处理提升三个方面入手,助推农村信访由无序化向法治化转变。

(一)善用法治资源,缓解上访压力

一是发挥农村党员和干部带头示范作用,引导农民采取合法手段维权。农村党员和干部是一支团结和带动广大群众的队伍,他们有着较高的政治觉悟和政治知识,在群众当中有着较高的威望。通过“一对一”、“一对多”、“多对多”等方式实现党员与群众的有效沟通,及时发现上访问题。同时,积极培育以党员和干部为主体的、面向农民群众的服务组织或服务机构,将党员、干部和农民连在一起,真正实现干部和村民的同呼吸、共命运。

二是联动社会组织通力合作。农村基层社会组织作为独立于村支两委的第三方机构,如老人协会、农民维权组织、志愿服务队等在缓和农村矛盾、调解村庄纠纷方面发挥着重要作用,可适当加强建立农村社会组织,挖掘农村社会组织潜力。一方面,降低准入门槛,培育和发展农村社会组织。各地乡镇可为村庄社会组织提供一定准入渠道,创造社会组织培育孵化环境,根据具体情况将村委活动中心等场地和设施向社会组织开放。同时,设立合理激励机制,激发社会组织化解社会矛盾、缓解上访压力的积极性。另一方面,明确组织功能,发挥社会组织潜力。拓宽村庄弱势群体的利益表达渠道和矛盾化解途径,加强基层政府与社会组织的合作力度,在维权服务、弱势群体保护等代表特定群体表达诉求方面与社会组织开展合作,保障农村整体稳定性。

(二)增强主体能力,降低上访概率

第一,加大农村法治宣传力度,提高农民应用法律能力。随着农民法律意识的觉醒,当侵害自身合法权益的事情出现时,往往想到的是运用法律手段维护权益,私力救济现象不断减少。但是,农民往往陷入不知依据哪部法律、不知如何运用法律的窘境。因此,引入“案例教育”的方式,通过法律维权的典型案例进行剖析,并借助话剧演出、视频播放、村庄广播等工具对农民进行法律培训,增强农民知法、用法的能力。

第二,扩大村民参与范围,增强村民参与质量。农民是村庄主体,农民对政治的有效参与是了解政策与表达诉求的重要方式,也是预防非稳定性事件发生的重要环节。首先,确保村民大会、村民代表大会按照法律程序定期召开,并且给与每一个村民发表意见的机会,不搞“一言堂”、“一刀切”等强硬领导方式。其次,对于村民反映相关问题,制定反馈期限及村民评价标准,确保村民不仅能够就村庄中事关切身利益的事情提出意见,而且能够得到及时回应,提高问题处理效率,在源头上解决上访问题。

(三)重视信访处理,避免重复上访

一是拓宽农民利益表达渠道,及时化解矛盾。农民的利益表达渠道往往过于单一,只能通过村民大会和村民代表会议等传统方式,再者就是寻求私力救济,从而导致农民维权的非制度化、非法律化。首先,基层法院应结合当地实际情况设立专门法庭,简化相关法律程序,专人负责定期收集农民相关维权需求,主动提供法律救济,后期及时反馈回访,防止矛盾反弹。其次,基层信访部门“送访上门”,不再坐等农民上访,而是主动“送访上门”,调节基层矛盾,以解决实际问题为出发点,想农民所想,急农民所急。最后,基层政府领导人定期深入群众当中,面对面听取农民相关利益诉求,营造一种“零距离”的沟通氛围,建立“统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治、齐抓共管”的信访工作格局。

二是加强基层干部考核与管理,提升上访处理效率。一方面,严格把关基层干部选拔任用过程,充分听取人民群众的意见,在干部选拔任用过程中做到严格的公开、公正,将操作过程进行公示,确保选拔出真正能够为农民服务的干部,从而提高基层干部处理上访问题的能力和效率。另一方面,完善权力监督机制,规范权力运行。运用群众监督、审计监督、检查监督、政府内部监督等多种监督方式形成无死角监督机制,确保权力为民所用,让农民们切实感受到人民政府为人民,增强群众满意度。同时要健全激励机制,将上访处理效率纳入基层干部的考核范围,实行“能者上,庸者下”制度。在对基层干部进行全面考评基础上实行奖惩分明,增强基层干部责任感和危机感。