美国农地规模化经营历史进程中的政府作用与启示

作者:魏晓莎  责任编辑:网络部  信息来源:《世界农业》2018年第12期  发布时间:2019-02-03  浏览次数: 170

【摘 要】美国自建国以来,农地生产规模经历了扩张、限制及再扩张的过程,除了两次世界大战的结束带来了农产品市场供求矛盾的凸显而使得农地规模受到限制以外,美国农地生产规模都是在持续的扩大。本文将美国政府对农地市场的影响分为3个不同阶段,即自由放任市场经济阶段、政府强化干预阶段和再次重视市场自由化阶段。研究发现:美国农地规模的演变历史是一部美国政府不断渗透、干预农业的历史,政府在农地规模化进程中扮演了重要角色。农地规模化经营是现代农业的必由之路,本文从历史视角梳理了美国自建国以来至今,政府在农地规模化进程所起的作用,来思考中国农地规模化进程中的政府作用。

【关键词】美国;农地规模;政府干预;启示


从亚当·斯密“看不见手”的理论,到马歇尔新古典经济学,再到20世纪新自由主义的兴起,似乎市场在资源配置中更具有效率和创新性,农业领域也不例外。但20世纪30年代资本主义国家经济危机的爆发导致了市场万能论的破产和凯恩斯主义的兴起,学者们开始强调政府的作用并提倡政府干预经济,尤其在农业方面,各国开始通过“看得见的手”对农业经济进行干预。以美国为例,美国农地规模化经营的演变史实际上就是一部美国政府的干预历史,美国政府的农业政策直接或间接地影响了美国农地的规模化进程,即使是在自由放任市场经济阶段,出于对国家整体利益的考量,美国政府也出台了诸多与农业相关的政策法规干预农业经济,且在很大程度上影响了美国农地的规模。

1自由竞争时期的美国政府行为及对农地规模的影响

1.1美国政府出台相关农业政策的历史背景

多数学者认为,在第一次世界大战之前,美国的农地规模化经营是在市场的自由竞争驱动下形成的,在这一时期,政府并没有出台相关政策干预农地规模,即使是在19世纪7090年代美国陷入第一次农业危机之时,面对人们希望政府制定计划来提高农产品的价格的请求,政府也以经济自由化为理由,而未采取任何措施[1]。尽管如此,仍然可以找到政府干预的身影,主要表现在通过公有土地的分配来确立家庭农场制度,不断完善基础设施(如铁路、运河)建设,推动农业科技的发展使得农业商品化程度不断提高。尽管这一时期美国政府对农业的干预不多,但以较低价格出售公有土地、扩大基础设施建设及推动农业科技发展的政府行为在很大程度上推动了美国农业的规模化趋势。因此,这一时期的政府行为为农地的大规模化发展奠定了基础。

1.2干预农业经济的具体政策措施

20世纪20年代之前,美国政府主要通过在农业生产领域出售公有土地、建立基础设施及推动农业科技发展等政府行为影响美国农地规模化进程,对农产品市场的干预并不多。

美国自建国以来至1840年,属于传统农业阶段,这一时期的农业特点为农业生产力水平低下,主要以人力操作和简单的铁木农机具的使用进行农业生产,农产品产值较低,农业经济的组织形式为小规模农户经营。随着美国政府不断掠夺与购买土地使得国土面积迅速扩大,且农业机具的使用开始替代传统手工工具,农业生产规模有了一定程度的提高。

1862年以来,美国政府相继出台了各种赠地法案,这在相当程度上推动了美国农业的规模化经营。1862年美国农业部成立,当年国会通过了《宅地法》,法案规定在当地居住并耕种5年以上、年满21岁的个人或一家之主免费提供160英亩1国有土地[1],而在此之前都是有价销售。之后相继出台了《植树法》(1873)、《沙漠土地法》(1877)、《林地和沙石地法》(1878)、《扩大的宅地法》(1909)、《三年宅地法》(1912)、《畜牧业宅地法》(1916),均以较低的价格出售公有土地,这推动了美国家庭农场的建立,赠地最小规模从160英亩到320英亩再到640英亩,除了《沙漠土地法》《林地和沙石地法》两部法案规定每英亩最低售价分别为1.252.5美元之外,其余法案都规定最低售价免费。

当然,除此以外,这一时期美国政府大力支持农业基础设施建设,支持运河设施、铁路运输设施及农业灌溉设施的建设,以及重视科技在农业上的运用都在一定程度上推动了美国农地的规模化生产。1908年,美国设立农村生活委员会推行农村现代化政策,以支持农业科技和农业经济领域的研究[2]19世纪60年代美国的农地面积为4亿英亩左右,1867年为4.07亿英亩,这个数字到1900年便增加到了8.79亿英亩。这一时期,农场数量也在不断增加,从19世纪60年代的204万家增加到20世纪10年代的643万家,增加了2倍以上[3]。总体来说,这一阶段美国农地规模是在市场自由竞争的大环境下形成的,但通过公有土地的分配来确立家庭农场制度和建设发达基础设施的政府行为在很大程度上推动了美国农地的规模化经营。

1.3第一次世界大战之后美国政府在农业领域的轻度干预

第一次世界大战之前,美国主要依靠赠地法案、农业机具的改进及便利的交通设施带来了农场数目的迅速增加及农地规模的迅速扩大,这一时期是美国农业发展较为粗放型经营时期。但随着第一次世界大战的爆发,农产品需求量日益增加,多数美国农民希望通过扩大经营规模来提高收益,正如Oskar Geck1894)指出:“大规模农业企业有许多优势”,诸如“它有效地利用了劳动分工的优势”“管理人员可以通过通信途径,了解瞬息万变的市场信息”“大批量的销售,使用铁路运输所带来的劳动、时间和资本的节省”[4]。因此,规模经济对农场主来说是一个更为明智的选择。这一时期,美国政府一改往日的政策主张,开启了以农产品价格支持政策为导向的政府干预行为,农业信贷政策及价格支持政策推动了美国农地的大规模化经营,外部环境及政府政策支持为美国农业带来了前所未有的发展机遇。

1916年,美国通过了《联邦农业信贷法》,由政府提供部分合作资金成立联邦土地银行,为农场主扩大农场规模提供贷款,这推动了美国农地规模的不断扩大;19161917年,美国小麦收成减少1/3,出口量增加,美国粮食产量面临危机,1917年国会通过了《粮食管制法案》,确定小麦最低价格,为此农民积极耕种数百万英亩的土地。1923年美国成立联邦中间信贷银行,为商业银行提供短期农业贷款贴现,同时为生产信贷协会提供资金帮助以供应农场主的中、短期贷款。1933年之后,政府组建了自己的农业信贷体系,通过缓和农业生产资金的不足来支持农业生产。这一时期政府主要通过资金信贷政策支持农业发展。

以上时期可以看作是美国政府在早期农业市场自由竞争阶段的轻度干预时期,美国自建国以来到第一次世界大战的100多年时间,在农业市场上采取了自由竞争的经济政策,但是这并不意味着政府对农业的自由放任。自建国之初,美国政府就不断地开发和占据西部土地资源,鼓励购买土地,大力发展交通运输等基础设施,推动农业科技的发展,早期也出台了少许的信贷政策和价格支持政策,这为美国后来的农地大规模化经营奠定了基础。

2美国政府强化干预农地规模阶段

20世纪30年代的经济危机给美国农业带来了巨大的负面影响,农产品过剩,价格下跌等一系列的农业危机使得美国政府开启了强化干预农业领域之路。与之前的通过分配公有土地及修建基础设施建设不同,这一时期,美国政府主要通过农业科技研发、资金信贷、物资支持及价格保护来推动美国农业的发展。20世纪30年代以后,美国农业科技迅速发展,农业科技取代人力劳动成为新的生产力,美国农业的集约化生产道路开始显现,农地规模不断扩大。但20世纪3090年代是美国政府强化干预农业的时期,而对农地规模产生影响的政策又分为缩小农地规模的政策与支持农业生产的政策。

2.1缩小农地规模的政策与背景

20世纪3070年代,是美国政府强化干预农业的时期,也是美国政府控制农业规模过大的时期。两次世界大战的结束造成了美国农产品的大量过剩和价格的不断下跌,因此,美国政府出台了一系列限制农作物生产和价格支持政策及限制农作物播种面积的法令,这在一定程度上控制了农地规模的持续扩大。

第一次世界大战带来了国际农产品需求的增加,但是第一次世界大战结束之后,国际农产品市场的需求迅速下降,整个20世纪20年代美国农民面临的问题是农产品过剩,价格迅速下跌,这一时期美国政府干预甚微,支持农场主的麦克纳利—豪根提案也被当时的柯利芝总统否决了,直到19291933年的经济危机进一步加剧了美国农业危机,几百万农场主濒临破产,美国才开启了农业干预之路。1933年,罗斯福总统开启了一系列支持农业的反危机措施,同年,美国政府颁布了《农业调整法》,限制农作物播种面积,控制农产品供给,以此来提高农产品价格;建立了一整套农业价格支持体系,通过控制生产和对农产品价格支持政策保护农业生产。同时,强调绿化,保护土壤,建立完善农业信贷制度,实行贸易自由化等。尽管《农业调整法》在美国农业史上具有里程碑意义,标志着全面干预农业的开始,但是从农地规模来看,农业危机和限制农作物播种面积的法令却在一定程度上控制了农地规模的扩大。

随着第二次世界大战的爆发,国际市场又增加了对美国农产品的需求,1938年美国颁布了新的《农业调整法》,对1933年的《农业调整法》进行了修订,改变了原法案中政府对农作物播种面积等方面的过度干预。1941年《租借法案》通过,政府提出将提高农产品的支持价格以鼓励农场主扩大生产。但是,战后农产品供求矛盾再次凸显,美国政府一方面利用马歇尔计划阻止西欧国家脱离美国的控制,另一方面采取措施消化国内农产品的产能过剩。尽管美国采取了一系列措施来消化本国农产品的剩余,但美国农业自第二次世界大战后一直处于比较严峻的境地,加上化肥农药使用带来的土壤的破坏,美国政府于1956年颁布的农业法规定了自愿土地停耕、退耕制度,要求农场主实行短期和长期两种停耕计划;1960年美国政府接着实施了自愿生产控制计划,规定农民停耕20%的耕地;1962年又提出了强制性生产控制计划,农业生产规模受到一定程度的限制。

总体来说,20世纪70年代之前,美国政府都是通过控制农产品生产总量和扩大需求来保持供求平衡,但是随着科技的发展,农产品产量快速增加,而政府规定的停耕退耕的土地往往使得劣等地退出生产,而并未从真正意义上实现耕地面积与农产品产量的减少。因此,这一时期美国政府想通过停耕退耕政策来限制农业生产规模的措施效果并不理想,尤其在20世纪70年代之后,政府出台的一系列政策措施不但对大农场没有限制,反而促进了大农场的发展,如大农场将美国政府限耕停耕的补偿费用用在优等地的规模扩张上,同时,按土地面积大小获得补偿的政策也使得大农场将获得更多的补贴。这一时期,虽然农场数量有所减少,由1935年的681.4万家快速下降到1970年的294.9万家,但农场规模快速增加,从62.6hm2增加到151.3hm2[5],试图限制农业生产规模的持续扩大或许需要的是一揽子计划。

2.2科技进步的政策支持与利农政策的相得益彰

20世纪70年代,国际市场对农产品的需求逐渐增加,因此,美国取消了限制农业生产规模的政策,于1973年出台了《农业和消费者保护法》,正式取消了限耕计划,并以生产成本来确定支持价格水平,即通过价格保护来照顾农场主的利益。政府的政策支持加上国际农产品市场形势的好转,农场主几乎耕种了所有能耕种的土地,美国农地生产规模持续扩大。自80年代以来,随着农产品产量递增,农产品价格出现下跌,里根总统于1983年宣布实施“实物补偿计划”,即通过政府库存的实物来弥补农场主停耕休耕面积所带来的损失,1985年农业法出台并制定了出口扩大计划,以消化国内农产品库存量。尽管政府财政支出的压力使得国会一些议员提出应遵循市场经济规律,逐步放弃政府对农业的管制,依靠农业经济本身的力量来发展农业,但也有一些议员认为此时应加强干预以保护农场主利益。

80年代以来,美国农地规模不断加大,如图1所示。美国农场的平均面积2Mean acreage)变化不明显,而中点面积3Midpoint acreage)增加较为明显,这表明了美国的大农场的持续扩张[6]。同时,美国政府提出利用3S技术发展精准农业,这促使了生产要素向优势农场集中,加速了大农场对小农场的重组乃至兼并[7]3S技术是遥感RS、地理信息系统GIS和全球定位系统GPS技术的统称)。同一时期,“联邦农作物保险公司”成立,农作物保险业务的发展坚定了农场主扩大生产规模的决心。



119822011年美国农场面积变化情况


1982年以来,美国农业科技的进步在很大程度上推动了农地规模的持续扩大,当然,美国农业科技的进步与实践运用也是在政府的大力支持下完成的。美国政府十分重视农业科研的投入,鼓励研究和发展农业技术,建立了由联邦、州、县多层次人员组成的农业科技推广体系,将农业科研和生产实践紧密结合;美国农业部建立了覆盖面极广的全球电子信息网络,从农场到市场普遍使用了全球定位系统;美国农业统计局建有农业遥感监测系统,能及时掌握农作物自然生长情况并及时预测,多种渠道为农业生产和管理提供有效的信息,也为农场的大规模化生产提供了可能性与便利。美国农业科学体系,是各级政府适度扶持的结果。在农业科技的推动与政府力量的支持下,美国大农场的规模在不断扩大。

3农业市场自由化改革的失败及政府力量的回归

3.1美国农业市场化改革的初衷

多数学者认为,自由灵活的市场才能更好地推动农业的发展。正如美国著名经济学家、诺贝尔奖获得者舒尔茨说:“种种调查资源证明,传统农业中的农民并不愚昧,相反对于市场价格的变动,他们能做出迅速而反应,农民完全能使自己的生产要素配置达到帕累托最优状态。可以这样说,农民作为理性‘经济人’,较之任何资本主义企业家都不逊色[8]。”这一时期,迫于财政压力,美国政府也想摆脱农业补贴的重担,提出应逐步放弃政府对农业的管制而实施农业市场自由经济。同时,为了摆脱美国供过于求的农产品对国际市场的严重依赖,1990年农业法规定,对于参加农产品计划、签订合同的农民,可根据市场情况自由调整其生产种植的农产品结构,发挥市场配置资源的作用,政府将取消15%的播种面积的补贴,这部法案是美国政府农业市场化改革的初现。1996年,美国出台了《联邦农业完善和改革法》,法案指出2002年之后将取消政府补贴,强调发挥市场机制的作用,增加农民的种植自由度和弹性播种面积,同时取消了对大部分农作物播种面积的限制,这一法案可以说是美国农业市场化改革的又一里程碑。

整个20世纪90年代,美国农业政策强调市场的作用,农业补贴的取消无疑增加了小农场经营的难度,而大农场却可以利用先进的技术和规模化的经营来提高自己的收入,可以说,市场化改革在一定程度上反而促进了大农场的规模化进程。但是强调市场作用为导向的农业改革政策并没有得到很好的执行,1997年亚洲金融危机的爆发、1998年美国大面积自然灾害及国际农产品市场的动荡,使得美国政府又重新启用农业支持保护政策。

3.2政府力量的重新回归

市场化改革之后,美国政府又再次重新干预农业,2002年农业法指出,未来10年美国农业补贴将提高67%,这标志着美国政府干预农业力量的回归。2008年农业法的补贴金额和补贴范围更加扩大,增加了55亿美元的直接补贴,这一农业政策对大农场的扩张起到了推动作用。2002年,面积为1000~10000英亩的农场主获得平均约9738美元的农产品补贴,是150~500英亩农场主的200倍。当然,农业政策的干预有些是直接的,如直接补贴、反周期补贴等;有些干预是间接的,如税收政策、项目贷款政策、环境和食品安全监管政策、研发产品计划等。一些干预方案明显更有利于大农场,如19942004年,美国农产品补贴有1430亿美元,其中72%的补贴给了10%的大农场。此外,农产品保险计划提高了农场应对各种风险的能力,也促进了农场规模增加。2002年美国农场总数为213万家,农场平均用地规模为441英亩,其中2000英亩以上的大农场平均规模为6308英亩[3]

由于美国政府的诸多补贴方案属于WTO规定的黄箱政策,容易引起国际贸易争端,且美国在农业上的财政支出始终负荷过大,奥巴马总统签署了2014年农业法案,该法案又开始强调市场的力量,更加重视农业资源环境的保护,减少农业预算资金,取消了直接补贴和反周期补贴等,但是美国农业市场化经营的道路未必容易,恐怕相当长一段时间美国政府都将持续地干预农业,影响美国农地的经营方式和规模。

4总结与启示

美国农地的规模化经营是实现美国农业现代化的必然要求,而农地的规模化经营离不开政府政策的支持。尽管美国政府一再标榜其“放任自流”的自由市场经济模式,但通过对美国政府干预农业影响农地规模进程的分析可以看出,美国政府对农业的干预力度却很大且历史悠久,不论是在自由放任的市场经济阶段还是政府干预阶段,总体来说,都有美国政府干预的色彩,仅仅是程度不同而已,实践也证明美国的农地干预政策增加了农产品产量和提高了农业生产力水平。市场机制的先天不足和农业的弱质性等特点使得中国在迈向现代化农业的道路上绝不能仅仅依靠市场自身的力量,而是需要政府力量对农地规模化生产进行适当的干预和引导,协调且完整的农地干预体系至关重要。

4.1农地规模化经营是发展现代农业的必然要求

新古典经济学指出规模经济是经济增长的源泉,现代农业的发展离不开农地的规模化经营。得天独厚的自然环境、丰沛的降水以及广袤肥沃的土地使得美国比世界上其他任何国家都有成为农业强国的潜力,因此,美国农业从一开始就带有规模经营的实力,且在美国政府的推波助澜下农地的规模化经营进一步加大,规模化生产提高了美国的机械化生产能力和农民的盈利能力,使美国一度成为农业强国。目前,中国农地规模还处于较为零散的状态,规模化经营的企业并不多见,仍然处于个体户经营种植的阶段,较小的农业规模化并不适应中国农业现代化发展的需要,尽管中国达不到美国农地的规模化程度,但规模化经营是改善农村生活水平和实现现代农业的突破口。由于各国的社会、经济及自然方面的差异,规模化经营的程度必然不同,但无论是发展中国家还是发达国家,农地的规模化经营都是通往农业现代化的必由之路。

习近平总书记在党的十九大报告中提出,“构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系,完善农业支持保护制度,发展多种形式适度规模经营,培育新型农业经营主体,健全农业社会化服务体系,实现小农户和现代农业发展有机衔接”。改革开放后,必威体育bway家庭承包经营制在一定时期解放了生产力,推动了必威体育bway经济的发展,但是随着中国市场经济的发展,家庭承包经营制已经不能继续推动农村生产力的快速发展,美国现代化农业的发展历程表明农地规模化经营才是推动农业发展的主力军。

4.2农地规模化经营需要政府政策的支持

通过对美国政府干预农业影响农地规模化进程的分析可以看出,美国农地规模化经营的演变史实际上就是一部美国政府的干预历史,即使是在市场自由化占主体地位的时期,出于对国家整体利益的考量,美国政府或多或少地参与了美国农地规模化进程,且在很大程度上影响了美国农地规模的变化,因此,政府的力量始终贯穿于美国农业的经营。早期政府通过公有土地的分配来确立家庭农场制度,不断完善基础设施(如铁路、运河)建设,推动农业科技的发展为农地的大规模化发展奠定了基础。其次,在强化干预阶段,美国政府主要通过农业科技的研发、资金信贷、物资支持及价格保护措施推动美国农地的规模化发展。第三,近期政府又开始强调市场的力量,将减少农业预算资金,取消直接补贴和反周期补贴等,但是美国农业的市场化经营道路未必容易,恐怕相当长一段时间美国政府都将持续地干预农业,影响美国农地的经营方式和规模。

政府与市场关系原理影响着中国土地制度的变迁,中国农地规模化发展当然也离不开政府政策的支持。从中国现实情况来看,农地规模化经营还存在着诸多的阻力,如农村人口多、基础设施不完善、科技水平低等,单单依靠市场的力量和农民自身很难实现农地快速流转与成熟的农地规模化经营。从美国农地规模化经营的过程来看,政府始终发挥其调控和引导职能,实践也证明了美国农地政策干预取得了明显的效果,不仅增加了农产品产量,还提高了农业生产力。因此,为了加快中国农地规模化的步伐,必须依靠政府政策的推动与制度鼓励,如不断完善基础设施建设、推动农业科技的发展、转移农村富余劳动力、完善和丰富农业补贴、发展农业资金信贷及农业保险等。

4.3协调而完整的农地干预体系至关重要

美国农业政策主题和政策措施越来越多样化,内容也越来越丰富,影响农地规模的政策措施作用效果不同且无法替代,不同的农地政策在不同层面推动了美国农地的规模化经营。但是在某些时期出台的停耕退耕政策来限制农业生产规模的措施,效果并不理想,政府规定的停耕退耕的土地政策往往使得劣等地退出生产,而并未从真正意义上实现耕地面积与农产品产量的减少。尤其在20世纪70年代之后,政府出台的一系列政策措施不但对大农场没有限制,反而促进了大农场的发展,这是因为大农场将美国政府限耕停耕的补偿费用用在优等地的规模扩张上,同时,按土地面积大小获得补偿的政策也使得大农场获得更多的补贴,且农业信贷政策是根据资产信誉来评判的,大农场相对于小农场也更具有优势。因此,影响农地规模或许需要的是一揽子计划,政府政策的出台应考虑诸多因素的影响。

美国农地规模化经验表明,农业政策目标的实现需要协调统一的政策措施。2018年中央1号文件又一次关注了“三农”问题,提出促进小农户和现代农业发展有机衔接,即统筹兼顾培育新型农业经营主体和扶持小农户,采取有针对性的措施,把小农生产引入现代农业发展轨道。中国农业发展关乎民生大计,政府应发挥好作用,建立协调而统一的农地政策以更好地推动中国农地的规模化经营。首先,中国地域辽阔,各地区特点不同,农业发展不平衡且差异性较大,面对现实国情、历史传统及各地区不同特征,政府应建立协调而完整的农地干预体系,以便更多地释放农业活力,推动农业的现代化建设。习近平总书记提到:“要推动乡村振兴健康有序进行,科学把握各地差异和特点,不搞一刀切,不搞统一模式,不搞层层加码,杜绝‘形象工程’。”。其次,在中国农地的规模化进程中,以小规模为主体的农户经营仍然是中国农业的现实国情和长期存在,因此,在农业政策的制定和执行过程中,应避免对大规模和新型农业经营主体支持过热,制定兼顾新型农业经营主体和小规模农户经营协调发展的政策也尤为重要。


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注释:

1、1英亩≈0.405hm2

2、平均面积即农场总面积除以农场总数量。

3、中点(Midpoint)面积用来衡量美国农场规模的变化趋势,Midpoint广泛应用于工业分析,它不同于简单的中位数,而是加权平均数。