村民自治吸纳协商民主何以可行?

作者:章荣君  责任编辑:网络部  信息来源:《南京农业大学学报(社会科学版)》2018年第3期  发布时间:2019-01-23  浏览次数: 5656

【摘 要】尽管村民自治中“权力获得”的过程试图通过民主选举来进行,但是“权力行使”并没有实现民主决策、民主管理和民主监督,这造成了村民自治选举与治理的脱节。从现有的理论基础、内生资本、倒逼动力、先天条件来看,村民自治吸纳协商民主来解决这一脱节问题具有现实的可行性。

【关键词】村民自治;协商民主;选举;治理


村民自治在乡村社会经过多年的发展与实践,已经成为中国特色社会主义民主政治的重要组成部分,在维持农村政治稳定、保护村民利益、加快农村经济发展等方面起到了积极的作用。但是长期以来在村民自治的实践中一直强调选举民主,而忽视对治理过程的参与和协商。也就是说村民自治重视民主选举,而忽视民主决策、民主管理和民主监督的治理过程,从而使得村民自治在发展过程中也深深地陷入到“民主困境”,即政治参与要求的高涨与政治制度化水平偏低之间的矛盾[1]。亨廷顿认为,政治参与/政治制度化=政治不稳定[2]。由此看来,村民自治在维护农村社会稳定的同时,由于本身面临着“民主困境”,更是给农村社会带来不稳定的危机。

在实践过程中,村民自治常常被化约为简单的一次性投票,而对于治理过程如何运作,村庄公共事务如何治理,却不能体现村民是如何“自治”的,而体现为一种“他治”[3]。村民自治出现了选举与治理过程的脱节,治理过程不能真正代表民意,权力只是掌握在少数村庄精英手中,因而出现村庄治理过程中的腐败等一系列问题。要解决这个困境就应该在民主选举村庄领导人之后,在治理过程中也要实现以村民参与、讨论、协商等为主要特征的协商民主,从而实现选举民主与协商民主的协同治理,这不仅有助于提高国家在农村基层的治理能力,更是村民自治有效实现形式的重要途径。这就要求村民自治能够吸纳协商民主,那么这在实践中可行吗?在理论上权力获得和权力行使的界分为其吸纳协商民主提供了理论基础,而乡村社会的内生资本即非正式制度作用领域为其吸纳协商民主提供了广泛的空间,压力型体制向村庄的延伸成为其倒逼的动力,而协商民主与村民自治的耦合性更是其吸纳协商民主的先天条件,本文试图逐一论述之。

一、理论基础:权力获得与权力行使的界分

美国政治科学家瑟巴斯提安·玛祖卡(Sebastian L. Mazzuca)教授在讨论拉丁美洲的民主质量时,提出对民主化的重新界定,他把民主化分为权力获得(Access to Power)和权力行使(Exercise of Power)。他认为政治体制是获得权力的主要方式,而政治体制有定性和定量两个成分组成,定性的成分是获取权力的特定机制,这些机制如政变、武力威胁、选举、操纵选举、干净的选举等,但也可通过被设定的程序如轮流或者抓阄来获得权力。而政治体制的定量成分是通过部分人口都参与竞争中来获取权力。虽然在理论上百分之百的人口参加竞争是可能的,但在实践中却对参与的人口有严格的限制。民主作为一种政体,它包括获取权力的机制、公正的选举、参与水平,以及参与成人的数量。在权力行使上,瑟巴斯提安·玛祖卡教授认为这是一个管理的过程,这个过程也分为定量和定性两个方面:管理的定量成分是管理部分国家资源,这些资源能够转换成公共产品或公共服务,比如安全、正义、教育、健康等。管理的定性成分是一些特定机制或者成套的机制,通过这些机制把国家资源转换成公共产品并进行分配[4]

自从瑟巴斯提安·玛祖卡教授对民主化的重新界定之后,权力获得与权力行使的观点便开始运用到村民自治的研究中。乡村研究的著名学者欧博文等人(Kevin J. O`Brien et al)提出村民自治的选举程序在乡村社会发展很快,并出现了大量自由而公正的选举,但是“权力行使”并不与“权力获得”保持同步,在许多地方,有些乡镇权威、宗族宗教等仍然继续阻碍着民主规则的落实。这表明一个程序上完美的民主界定是有问题的,民主更多地依赖于已经选举主体的权力布局结构,要把草根民主放置于超越选举的程序中,高质量的民主并不仅仅依赖每三年一次的组织良好的村民选举[5]。因为选举一旦结束,村民委员会所在的经济社会环境几乎没有变化。因此,村庄选举本身并不足以保证民主治理。因为检验阻碍民主化的压力不同于后选举时期的治理,也就是权力在村庄是如何行使的[5]

尽管欧博文等人在使用权力获得和权力行使概念时,与瑟巴斯提安·玛祖卡在其原初的论文中有所区别,但如果将其提炼和整理,赋予其新的内涵,那么必然为我们研究村民自治尤其是为村民自治吸纳协商民主提供了重要的理论基础。因此我们在这里可以结合村民自治的实际,将权力获得界定为村庄公共权力的获得过程,而这个过程基本上都是通过三年一次的选举来完成,无论在选举中有没有瑕疵,事实上都是这样或者至少在形式上是这样获得权力的。这个权力就是包括两个维度:就第一个维度而言,村民自治权是法定的免受乡镇政权非法干预的一种自治权利;就第二个维度而言,村民自治权又是一个村域之内的公共权力[3]。而对于权力行使,基本上沿用欧博文等人的观点,他们认为村民委员会如何行使其已经通过选举获得的权力,在实践中这种权力的行使往往受到诸如乡镇政府、村党支部、宗族宗教等各种不同势力的影响,因此理解村庄民主不仅要关注选举程序的引入和提升,也要关注村民委员会在地方权力结构中与其他势力的相互影响[5]。其实欧博文等人的言外之意在于选举之后,村庄的治理受到多种势力的影响,在治理中很难真正地体现民意。于是权力获得与权力行使在村民自治中便可以明确为选举与治理的两个不同阶段的民主。

权力获得是村民委员会通过每三年一次的选举来获得村庄治理的公共权力,这是一个选举过程;而权力行使是村民委员会在选举后的任期内如何利用这种公共权力来为村民谋取公共利益,这又是一个治理过程。根据我国现有的村民委员会组织法,村民自治是通过民主选举、民主决策、民主管理与民主监督的四个环节来实现。在这四个环节中,权力获得具体体现在“民主选举”上;权力行使则体现在“民主决策、民主管理与民主监督”上。在这四个环节上,都有一个共同的概念“民主”,在整个的村民自治过程中“民主”是最为核心的要素。但是在现实中,民主往往又被狭隘地理解为每三年一次的投票选举村庄领导人,因此村庄的这种现实充其量也只能说实现了“半截的民主”,在权力获得上实现了民主而在权力行使上却与民主相去甚远。这使得村民自治在选举和治理上的民主大打折扣。

要实现村民自治中从选举到治理一贯性地都能够实现民主,除了在“民主选举”上逐步完善以外,更需要在“民主决策、民主管理与民主监督”上体现民意。在权力获得和权力行使上都真正体现民主,一个可行的办法就是在村民自治中吸纳协商民主,因为“协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式,它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题,尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿,以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策”[6]。这样在村民自治中权力通过“选举民主”来获得,且通过“协商民主”来行使,实现了全过程一贯性的民主,使选举民主与协商民主两者试图实现对乡村社会的协同共治。由此可见,权力获得与权力行使的区分为村民自治吸纳协商民主,实现乡村社会的善治提供必要的理论基础。

二、内生资本:乡村社会中的非正式制度

在国家与社会关系的分析框架下,乡村社会的制度供给可以分为国家供给的正式制度与乡村社会内生的非正式制度。正式制度是国家通过一定的强制性手段发布于乡村社会的法律、法规、政策等等,它依靠国家的强制力量来贯彻实施。而与之相对的是内生于乡村社会的非正式制度,这种非正式制度主要表现为风俗习惯、伦理道德、社会舆论、文化传统等等,它是人们在长期的相互交往中在特定地域内的一种文化积淀,与正式制度相比,它更具有持久的生命力,在乡村社会的人际调节中发挥着无可替代的作用。“它们可以是家族的,也可以是民族的;可能形诸文字,也可能口耳相传;它们或是人为创造,或是自然生成,相沿成习;或者有明确的规则,或者更多地表现为富有弹性的规范;其实施可能由特定的一些人负责,也可能依靠公众舆论和某种微妙的心理机制”[7]

那么这种非正式制度在乡村社会的存在与村民自治吸纳协商民主有怎样的关系呢?由于乡村社会同时存在着正式制度与非正式制度,事实上乡村社会的治理秩序是在这两种制度共同作用下形成的。对于正式制度,由于其供给主体是国家,最为常见的是以法律、政策、命令、指令等方式直接进入乡村社会来调节乡村的社会关系或者贯彻国家的意志。这类制度是具有刚性的,没有任何讨价还价的余地,应该不折不扣予以执行。尽管有些国家政策在乡村社会具体落实中,需要借助非正式制度的柔性手段来运作,但是在诸如惩治乡村社会发生的各类刑事犯罪以及各种违法行为的时候,都应该严格按照国家的正式制度来贯彻落实,而不能用非正式制度来解决这些问题。因为正式制度是国家意志的体现,是刚性的,这种正式制度是已经通过广泛的民主协商而达成的共识,这种共识按照契约论的观点来解读,可以认为是一种契约型共识,它是国家意志依靠强制力量得以执行的保证。虽然在具体的贯彻执行时,有时候也需要进行变通或者赋予基层执行者一定的自由裁量权,但是涉及国家意志层面的东西则是刚性的,没有协商的余地,必须毫无保留地予以贯彻与落实。

而与正式制度相反的是,乡村社会中存在的非正式制度,其供给主体是乡村社会,它是乡村社会自发的内生的一种资源,它依靠含有人伦情感的伦理道德、传统文化、风俗习惯等来调节乡村社会中的人际关系来维持乡村社会秩序,这种社会秩序具有明显的“公序良俗”性质的乡土味。特别是在中国传统的乡村社会中的“皇权不下县,县下皆宗族,宗族皆自治,自治出伦理,伦理造乡绅”的格局中,这种非正式制度更是具有很强的生命力和广阔的生存空间,它往往依靠刚柔相济的治理手段来达致乡村社会的“礼治”秩序。同时乡村社会有部分的非正式制度从诞生开始就具有协商性的特点,具体表现为乡村社会中的“宗族议事”,它常常是由族长召集德高望重的本族人就违反族规、修订族谱、建立宗祠等宗族内的公共事务进行民主协商讨论而进行决策的一种治理方式。虽然在这里讨论这种“宗族议事”对于乡村社会大量存在的非正式制度只能做到“管中窥豹,时见一斑”,但是就非正式制度存在的性质与特征来说,仍然是“落叶知秋”。这些在广大农村存在的非正式制度具有醇厚的乡土味、浓浓的人伦情感、丰富的地方性知识以及某种神秘的民间色彩的特征。而乡村治理则在“更大程度上为乡村非正式制度和地方性知识所支配,乡下锣鼓乡下敲”[8]。非正式制度是乡村社会中人们长期相互交往而形成的共识,而这种共识并不是像正式制度一样稳定,它是一种观念型共识,是随着生产实践和交往实践的变化而变化的,是柔性的,特别是在考虑到人伦情感时,具有很大的协商余地,这就是我们经常看到传统乡村社会的“宗族议事”中,往往因为某个人做出有利于宗族的事情,而引起修改族规的原因。现实中,现代乡村社会经历了千秋万代沧海桑田的变化,传统的乡土共同体基本上已经解构,虽然乡村社会也日渐“原子化”“个体化”,但是乡村社会仍然继承了非正式制度的这种“协商性”的衣钵。因此在重建乡村社会共同体的基础上,通过村民自治吸纳协商民主具有历史传承的优势。

不仅如此,在国家和社会关系的领域内,还存在着国家和社会可以共同进入的领域,也就是说可以有正式制度与非正式制度来共同调节的地带。关于这个地带到底用什么制度调节并非本文所关注的问题,这一地带也正是黄宗智先生所说的“第三域”,“正是在第三领域这一地带,国家联合社会进行超出正式官僚机构能力的公共活动,也是在这一地带,新型的国家与社会的关系在逐渐衍生。这里可能是更具协商性而非命令性的新型权力关系的发源地”[9]。因此对于这一地带也是“协商性而非命令性”,因此,它具有的协商性无疑是村民自治吸纳协商民主的又一种内生资本。

三、倒逼动力:压力型体制下村委会的行政化

长期以来,我国地方政府治理机制往往采用晋升锦标赛的方式,这种“晋升锦标赛作为一种行政治理的模式,是指上级政府对多个下级政府部门行政长官设计的一种晋升竞赛,竞赛优胜者将获得晋升,而竞赛标准由上级政府决定,它可以是GDP增长率,也可以是其他可度量的指标”[10]。在这种晋升锦标赛中,各级政府将要完成的各类目标任务逐级分解和发包给其下一级的政府,在这种分包任务中就形成了一级一级的层级式分包链条,而作为政府序列的乡镇政府是国家权力在乡村社会的最后一级,成为完成目标任务压力的最后承担者,这其实就形成了在学术界广受诟病的压力型体制。这种压力型体制是由数量化的任务分解机制、各部门共同参与的问题解决机制以及物质化的多层评价体系来共同构成的[11]。在这种压力型体制下,由于乡镇政府是最低层级的政权组织,它无法将压力再次分解到下一级的政府。那么乡镇政府怎么解决自身承担的压力呢?

事实上,乡镇政府也会想尽办法来完成上级下达的任务指标,因为在这种压力型体制下的政绩考核机制作用下,乡镇干部的任何荣辱升迁和职业利益将紧密地和任务的完成结合在一起[12]。于是乡镇政府会采用两种策略:一方面将完成上级的目标任务作为自身的最大任务,于是在乡镇政府形成运动式的治理模式。这种运动式的治理“在短期内集中资源投入到上级政府的部署要求之中,使上级政府的考核检查能顺利通过”[13]。这种“运动化的工作模式,使得乡镇政府诸多应有职能的发挥变成短期行为,而且往往以上级的检查考核为目标,对基层社会的需求缺少回应性”[13]。另一方面乡镇政府则将部分任务继续分解发包给村民委员会。这也就是学术界一直对其口诛笔伐的乡村关系由法律上的“指导”关系变成现实中“领导”关系的原因。由于乡镇政府掌握村委会的大量资源诸如任命村支书、村干部选举提名、村干部工资及奖励、村庄的抚恤救济等等,于是乡镇政府也同样根据晋升锦标赛的模式对其进行“一票否决”式的考评。在这种情况下,村委会也会为完成乡镇政府下达的任务而不遗余力。这样在实际运转中,村委会无疑也被纳入行政序列而行政化了。正如徐勇所说,“仍然是行政—命令式的治理体制,地方党政为完成日益增多的行政任务,势必将‘要办什么,不办什么,先办什么,后办什么’的主导权控制在自己手中。为此采取各种行政措施控制村民委员会,将村民委员会行政化为地方党政的一条腿,村干部成为主要完成政府任务的‘准行政干部’,其身份也由村民变为‘村官’。这种自上而下支配的官僚化体制会大大压缩村民自治的空间”[14]

但是事实并非如此简单,村委会毕竟是基层群众性的自治组织,它最为主要的属性是自治。既然村委会已经行政化了,那么它在贯彻执行上级任务时,又怎么体现村民的“自我管理,自我教育和自我服务”呢?现实中尽管也存在着上级任务与基层民意相一致的情况,但是有时候村委会完成上级任务并不一定是村民的偏好显示。如果不是,岂不是造成了上级政府的任务与民意之间的龃龉?那么,村委会在实际的运行中,又如何体现和聚合村民的民意呢?如果不能做到这一点而是为完成上级任务一味地被行政化,这不是完全有悖于村民自治的初衷吗?村委会这样做不是和乡镇政府一样对乡村社会缺少回应性而无视乡村社会的公共利益吗?

为了更加清晰探索这些问题,我们需要在理论上来进行把握和提升。在国家与社会关系的分析框架中,村委会的行政化在本质上是国家权力向乡村社会延伸至村庄的具体表现。一般地,学术界普遍认为乡镇政府是国家权力与乡村社会对接之处,其实这个对接就是国家权力在乡村社会的边界,国家权力没有必要全盘延伸到乡镇以下,乡镇以下实行村民自治。“但是现在的国家与社会关系发生了新的变化,正处于国家权力相对回缩与社会权利扩展的良性互动阶段,特别是乡村社会的自主性和自治能力的增强,这正给国家在乡村社会治理方式的调整与转换带来了新的发展机会。它要求以社会权力来约束国家的公共权力,也就意味着以承认公民的权力为根本前提,以保护和实现公民权利为最终目标和归宿”[12]。由此可见,为了改变村委会的行政化,就是要改变置乡村社会公民权利和公共利益于不顾那种单向度自上而下分解发包的目标任务,要改变这些目标任务的有效办法在理论上就用社会权利来制约国家权力以达到使村委会为民服务和守卫村庄公共利益的目的。

那么怎样才能做到这一点呢?在其他条件都满足的条件下,最为关键一点是引入协商民主,因为协商民主要求,“一是所有受到决策影响的公民都有权利参与公共政策的制定,这是民主理念对公民参与的要求;二是民主的决策应该是以公共协商为基础,支持或反对公共政策的主张都应该从能否增进公共利益的角度来论证,这是公共协商的方面”[15]。由此,如果在村民自治中吸纳协商民主,使广大村民参与乡村公共事务的讨论、协商,乃至辩论从而达成治理乡村公共事务的共识,这不仅能够有效聚合民意和显示村民的偏好,更能够以这种已经达成的共识来抵御来自国家权力对村民自治的干涉和侵蚀。因此从压力型体制下村委会行政化的过程来看,它更是为村民自治吸纳协商民主提供了一种倒逼的动力机制。

四、先天条件:协商民主与村民自治的耦合性

作为一种治理形式的协商民主与村民自治具有天然的耦合性,这种耦合性主要表现在两者之间一些共通性之上的。

首先,协商民主与村民自治两者都是以公共利益为归依。协商民主就是自由而平等的公民,就涉及自己的利益问题通过交流、沟通、讨论、磋商、辩论、倾听等方式以期来达成共识,从而形成共同认同的公共利益,形成具有普遍约束力的公共决策。事实上,协商民主是个人利益通过一种理性的方式来寻求彼此间的最大公约数,从而凝聚共识,转换为社会成员共同维护的公共利益,而输出最终结果往往是一致认同的法律或公共政策。由此可见,协商民主是公民寻求公共利益及其维护方式的一种决策机制。在公共协商过程中,并不是讨价还价的零和博弈,而是以协商的方式来协调各方的利益冲突,从而寻求达成公共利益的一致性。因此公共利益是协商民主最为重要的价值诉求。在这一点上,村民自治与之有殊途同归的性质,村民自治是村民通过民主选举、民主管理、民主监督和民主决策的形式来维护村庄共同体的公共利益,它外在地表现为通过村民大会、村民代表大会、村委会等组织形式来形成村庄的决策机制。村民自治也同样需要村民就自身的利益问题通过村民自治组织形成对村庄具有普遍约束力的公共政策,而其核心要素则是维护村庄的公共利益。由此看来,协商民主和村民自治在公共利益的形成机制与维护上,并没有本质的不同,两者之间具有共同的价值诉求——公共利益。这为村民自治吸纳协商民主准备了最为根本的先决条件,使两者虽无媒妁之言,也彼此能够情投意合,为厮守终生奠下了坚实的基础。

其次,公民的理性和有序参与是协商民主和村民自治都必须具备的基本条件。协商民主是一种理性的审议民主,它要求公民能够理性地参与公共事务治理的决策中来,通过理性的思考,既能够积极发表自己的意见和看法,又能够正确地对待与自己不同的观点与建议;既能够让自己充分发言,也能够倾听他人的发言;既能够理性地接受他人的看法和建议,也能够修正自己的看法和观点。它是一种以理性的方式,和谐地修正彼此的观点,凝聚最大限度的共识的过程,而不是彼此间通过相互攻讦、你争我吵的方式来夺取自我利益的自私自利的过程。这一过程是公民积极地参与其中,并能够理性地对待异己的观点。因此在这一过程中公民的理性和有序参与是保证协商民主得以继续进行下去的根本要素。同样对于村民自治来说,如果没有村民的理性和有序的政治参与,那么村民大会、村民代表大会只不过是为他们提供了一个彼此相互攻讦、相互谩骂的平台和机制,村民的“自我管理、自我教育、自我服务”更是无从谈起。而在现实的实践中,由于受到文化素质、历史传统等因素的影响,村民自治事实上很难做到村民的理性和有序参与,而协商民主却从诞生之日起就要求公民的理性和有序参与,就此而论,村民自治吸纳协商民主正好有“取人之长,补己之短”之意,最终实现两者的积极共生。

最后,作为基层群众自治制度的村民自治从诞生之日起就内含有协商民主的要素,而协商民主又反过来能够有效提升村民自治制度的合法性。村民自治是我国民主政治在农村基层最为直接的实施和体现,村民委员会组织法也明确规定村民自治要实现村民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,其意在通过这样一套机制的实践,以图达到乡村社会善治。如前文所述,实践中民主选举几乎是通过每三年一次来组织和进行,尽管这种选举存在这样那样的问题,选举质量甚至会受到质疑,但总体上来说基本上实现了选举民主。而对于民主决策、民主管理和民主监督这三个具有治理意义的方面,则与事实要求相去甚远,这三个方面在价值上是要求在治理意义上也体现民意,实现民主。尽管后来有“一事一议”的筹资筹劳制度,但由于其过于狭隘地限制在筹资筹劳的范围内,仍然不能体现村民真正的“当家作主”。而在实际运作中“村民自治权为少数村务管理者所把持,成为村务管理集团的私人权力,公权力异变为私权力,村组织也成为少数人的‘营利型自利组织’”[3]。这事实上给村民自治吸纳协商民主提供了一个可以楔入的空间。一方面,村民自治治理意义上的民主决策、民主管理和民主监督其实就是内含的协商民主要素。另一方面,村民自治权在实践中的异变又急需协商民主来对其进行矫正,从而提升村民自治制度的合法性。在这样的情况下,村民自治吸纳协商民主几乎是顺利成章的事情。


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