当前位置: bway883 > 专题研究 > 妇女研究

婚嫁妇女土地承包经营权的“权户分离”与权益保护

作者:王小映 王得坤  责任编辑:网络部  信息来源:《农村经济》2018年11期  发布时间:2019-01-22  浏览次数: 2450

【摘 要】随着人口流动程度的提高,农村出现了集体经济组织个体成员的家庭成员身份与其土地承包经营权分处不同农户的“权户分离”现象。这种现象比较集中地存在于农村婚嫁妇女群体中,造成农村婚嫁妇女尤其是外嫁妇女的土地权益不同程度地流失,并加大了对这些妇女土地承包经营权登记保护的难度。为了更好地保护处于“权户分离”状态的婚嫁妇女的土地权益,有必要在国家法律层面进一步明确家庭承包土地在家庭分户、结婚、离婚等情形下的分割规定,对集体经济组织成员进行列举式的界定,并进一步完善新增人口优先承包土地等规定,进而对婚嫁妇女的土地权益实行更为积极的保护。


【关键词】土地承包;婚嫁妇女;权户分离;权益保护

我国农村集体土地“三权分置”的制度建设,对规范和界定承包地占有、使用、收益和处置中的土地经济关系,保护集体、农户和土地经营者的土地权利具有十分重要的意义。农村集体土地“三权分置”的制度建设,需要通过完善集体经济组织来完善集体土地所有权制度,需要通过落实土地承包关系长久不变政策来完善以农户为权利主体的土地承包经营权制度,需要通过明确规范土地经营权来完善以土地经营者为权利主体的土地经营权制度。同时,需要重视作为集体经济组织成员和农户家庭成员的个体(尤其是具有特殊属性的个体)其土地权利的实现和保护过程。本文结合问卷调查,对我国农村婚嫁妇女个体的家庭成员身份与其土地承包经营权分处不同农户的“权户分离”现象做出描述,并对这一现象产生的原因以及带来的问题进行分析,最后提出保护婚嫁妇女土地权利的政策建议。

一、农村婚嫁妇女土地承包经营权的“权户分离”现象

我国《农村土地承包法》规定了土地承包方农户的权利,同时也规定了作为集体经济组织个体成员的土地权利。集体经济组织个体成员的土地权利,是个体成员可以独立享有和行使的土地权利,承包方农户的土地权利则是作为承包方的农户不可分解到个体成员而由农户完整地享有和行使的土地权利。对于承包方的某种土地权利,如果法律没有区分其内部个体成员的土地权利,那么,承包方的这种土地权利就不是可分解到个体成员的。依据《农村土地承包法》,集体经济组织个体的土地权利,亦即个体成员可以独立行使或可以从承包方农户的土地权利中分解出来为个体成员行使的土地权利主要包括:在本集体经济组织土地发包中承包土地的权利;参与分配征地补偿等集体土地收益的权利;参与土地承包、土地调整、土地补偿费使用分配等重大事项决定的权利;在同等条件下,在土地流转中享有的优先权利;在家庭成员死亡后继承土地承包收益和继续承包土地的权利等。

我国农村土地家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户,而不是集体经济组织的个体成员。现行《农村土地承包法》第十六条规定:“承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利,有权自主组织生产经营和处置产品。”第三十四条规定:“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。”按上述规定,作为承包方的农户享有使用承包地并从中取得收益的权利,及流转承包地的权利,农户内部的个体成员并不享有单独处分家庭承包土地的土地承包经营权的权利。一般情况下,集体经济组织的个体成员是作为承包方农户的家庭成员并通过承包方农户来享有土地承包经营权的,也就是说,集体经济组织个体成员的土地承包经营权是存在于其家庭成员身份所在的农户中的。

然而,在现实经济生活中,当集体经济组织的个体成员由于婚姻关系设立、变动等原因离开其土地承包经营权所在的承包方农户而进入新的家庭户时,就出现了个体的家庭成员身份与其土地承包经营权不是处于同一农户而是处于不同农户的现象,这种现象可以称之为土地承包经营权的“权户分离”现象。“权户分离”实际上是个体的家庭成员身份与其土地承包经营权跨家庭户存在的一种权利状态,即个体的家庭成员身份与其土地承包经营权分属于两个家庭户的状态。个体的家庭成员身份与其土地承包经营权的这种跨户存在,可能发生在同一集体经济组织内部,形成同一集体经济组织内部个体的家庭成员身份与其土地承包经营权跨户存在的“权户分离”现象;也可能发生在不同的集体经济组织之间,形成个体的家庭成员身份与其土地承包经营权既跨户又跨集体经济组织的“权户分离”现象,这种情况下个体的集体经济组织成员身份与其土地承包经营权又是跨集体经济组织存在的。

土地承包经营权的“权户分离”现象比较集中地存在于农村婚嫁妇女群体中。有研究注意到了婚嫁妇女土地承包经营权的“权户分离”现象。例如,温清华在广西的调查发现,妇女出嫁后其承包地存在四种情况:(1)出嫁后娘家的承包地被集体经济组织收回,而在新居住地并没有分得承包地(即“两边无地”),其中“农嫁非”妇女“两边没地”的情况更为严重。“农嫁非”妇女“两边没地”的情况分为两种:一种是农村妇女与非农业户口的男性结婚,但男方父母是农业户口,女方出嫁后在娘家失去土地而在夫家又不能落户分得土地;另一种情况是男方及其父母都是非农户口,女方户口仍在原居住地,出嫁后原居住地的承包地被收回。(2)农村妇女出嫁后在新居住地没有取得承包地,但在娘家的承包地也没有被集体经济组织收回。(3)妇女出嫁后在新居住地通过土地调整获得了承包地,而在娘家的承包地未被集体经济组织收回(即“两边有地”),由娘家人耕种。(4)农村妇女出嫁后在新居住分得了承包地,但在娘家的承包地被集体经济组织收回。[1]

王瑾霖对辽宁省K县的调查发现,农村妇女出嫁后有23%的“外嫁女”将土地流转给了亲人,有49%的外嫁女的承包地被集体经济组织收回,在娘家保留土地的占到20%,其他情况的占到8%。而有51%的外嫁女在新迁入地(婆家)重新分配到了土地,有43%的外嫁女在新居住地没有分到土地,其余不清楚的占6%[2]在原居住地保留土地的农村妇女一般很难在新迁入地获得新的土地。

为了了解农村结婚妇女的土地承包权益状况,我们在安徽、甘肃、北京、内蒙等地向在家务农的农村婚嫁妇女以及外出打工的农村婚嫁妇女做了问卷调查。调查发放问卷250份,收回问卷231份,其中有效问卷209份。调查对象的户籍分布在安徽、甘肃、北京、河南、河北、内蒙、山西、山东等地。据统计,调查对象年龄最大的72岁,最小的21岁,平均年龄41.1岁,平均婚龄17.6年,据此计算平均结婚年龄23.5岁。年龄在2030岁之间的有35人,占16.7%;在3040岁之间的有75人,占35.9%;在4050岁之间的有62人,占29.7%;在5060岁之间的有26人,占12.4%60岁以上的有11人,占5.3%。这些调查对象,在自己结婚组建的家庭独立门户生活的,有128人,占61.2%;和公公婆婆一起生活的,有66人,占31.6%;和自己父母一起生活的,有11人,占5.3%;自己一个人生活或其他方式生活的,有4人,占1.9%


1农村结婚妇女承包地保有和“权户分离”情况


在我们调查的农村结婚妇女中,结婚后娘家的承包地没有收回、婆家所在地没有分承包地的,占35.4%;结婚后娘家的承包地没有收回、婆家所在地分了承包地,即“两头有地”的,占14.4%;结婚后婆家所在地分了承包地、娘家承包地收回的,占24.9%;结婚后婆家所在地没有分承包地、娘家承包地收回的,占12.9%;属于招媳或从来就没有承包地等情形的,占12.4%。结婚后在婆家分到承包地的,占39.3%;在娘家保留了承包地的,占49.8%。婚嫁妇女已经离开娘家、成为新居住地家庭户的成员,但是其个体成员的全部承包地都保留在娘家,即其土地承包经营权完全处于“权户分离”状态的占35.4%;出嫁妇女已经离开娘家、成为新居住地家庭户的成员,其个体成员在娘家和婆家都有承包地,即其部分土地承包经营权处于“权户分离”状态的占14.4%。合计有49.8%的出嫁妇女其土地承包经营权存在“权户分离”的情况。

二、农村婚嫁妇女土地承包经营权“权户分离”现象产生的原因和带来的问题

农村婚嫁妇女土地承包经营权“权户分离”现象的产生,与农村妇女跨村、跨乡、跨县、跨省外嫁有关。在我们调查的农村结婚妇女中,原居住地和新居住地在同一个村子的,占17.2%;不在同一个村,但在同一个乡()的,占36.8%;不在同一个乡(),但在同一个县(区、市)的,占18.2%;不在同一个县(),但在同一个省(区、市)的,占12.0%;不在同一个省(区、市),占15.8%。在婚姻的跨地域程度越来越高的情况下,农村婚嫁妇女土地承包经营权“权户分离”现象也就越来越突出。不少跨村、跨乡、跨县、跨省外嫁的妇女已经离开了娘家、成为新居住地新家庭的成员,但是,在娘家保留了承包地,其个体的土地承包经营权留在娘家,形成了土地承包经营权的“权户分离”现象。



2农村婚嫁妇女新居住地和原居住地情况调查


农村婚嫁妇女土地承包经营权“权户分离”现象的产生,也与保护结婚妇女土地承包权益的相关法律规定有关。《农村土地承包》第三十条规定:“承包期内,妇女结婚,在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地”。农村妇女结婚承包地“未取得不收回”的这一规定,把农村婚嫁妇女土地承包权益保护的重心放在原居住地上。法律并没有规定新居住地必须给集体经济组织中新增加的婚嫁妇女分配承包地。法律也没有对妇女结婚等情形下的承包地分割做出明确规定。由于土地调整难度大,新增土地又有限,因此,一般情况下出嫁妇女所在的新居住地没有动力也没有条件给嫁入本集体经济组织的妇女调整分配新的承包地。而从原居住地来看,在具体执行“未取得不收回”的规定时,首先需要确认外嫁妇女在新居住地是否取得了承包地,然后才能决定是否收回其在娘家的承包地。由于跨村、跨乡、跨县、跨省确认外嫁女在新居住地是否取得承包地需要支付不小的成本,因此,原居住地在决定是否收回外嫁女的承包地时,一般采取最为简便的做法,即无论外嫁女在新居住地是否取得了承包地,都不收回外嫁女在原居住地的承包地。这样那些即使在新居住地取得了承包地的结婚妇女,在原居住地娘家也保留了承包地,形成了这类婚嫁妇女的部分土地承包经营权处于“权户分离”状态的现象;那些在新居住地没有取得承包地的婚嫁妇女,由于在原居住地娘家保留了承包地,形成了这类妇女的土地承包经营权完全处于“权户分离”状态的现象。

农村妇女土地承包经营权的“权户分离”现象在现实中带来了许多问题。

一是农村结婚妇女土地承包经营权的“权户分离”状况,造成了农村婚嫁妇女土地承包经营权事实上的流失。虽然,在最初的土地发包中能够贯彻男女平等原则,妇女能够获得和男子一样的平等对待,取得承包地,大多数农村未婚妇女在出嫁之前一般都由户籍所在地的集体经济组织分配了承包地。但是,由于家庭承包的主体是农户,即使妇女出嫁后原有的集体经济组织不收回其承包地,承包地保留在娘家,然而,由于土地具有不可移动性特点以及社会文化多种原因,出嫁妇女个体的承包地大多并不从娘家户中分离出来,其在娘家分得的承包地很少由其本人实际使用并取得收益,出嫁妇女事实上很难主张和行使自己在娘家的土地承包经营权,只是保留了名义上的土地权利。婚嫁妇女如果在婆家没有取得承包地,多数情况下其土地承包经营权事实上就流失了。在我们调查的农村婚嫁妇女中,对土地承包现状的总体满意程度不是很高。调查对象选择应当每3~5年调整一次土地的,占24.9%;选择应当每5~10年调整一次土地的,占17.7%;选择应当在第二轮承包期到期时调整一次土地的,占26.8%;选择不要再调整的,占30.6%。有69.4%的调查对象认为应当调整土地。

二是婚嫁妇女土地承包经营权的“权户分离”导致这些妇女参与集体土地收益分配的权利和参与集体经济组织重大事项决定的权利很容易流失。土地承包经营权的“权户分离”,同时可能造成婚嫁妇女的集体经济组织成员身份与其土地承包经营权所在的集体经济组织处于分离状态,即婚嫁妇女的集体经济组织成员身份处于一个集体经济组织中,而其土地承包经营权又处于另一个集体经济组织中。婚嫁妇女个体的集体经济组织成员身份和个体的土地承包经营权跨集体经济组织存在的状态,对保护婚嫁妇女个体的土地权益尤其是保护其参与分配集体土地收益的权利造成了障碍。有的集体经济组织依据是否拥有本集体经济组织的承包地来决定是否给予分配集体土地收益,这无疑使一部分处于“权户分离”状态的婚嫁妇女的土地权益受损。

三是婚嫁妇女土地承包经营权的“权户分离”加大了对这些妇女土地承包经营权登记保护的难度。农村婚嫁妇女土地承包经营权的“权户分离”状况,加大了土地承包经营权登记中权利人状况的登记难度。家庭承包土地的土地承包经营权主体是农户,在对土地承包经营权主体情况的详细登记中,如果登记农户家庭人口,那么就需要登记家庭人口中处于“权户分离”状态的嫁入妇女,然而,处于“权户分离”状态的嫁入妇女在家庭中可能就没有自己的承包地;如果登记共有人,就需要登记处于“权户分离”状态的外嫁女,这就需要跨地域进行调查确认,无疑增加了登记的成本和难度。这种状况导致在土地承包经营权登记中不少外嫁妇女的土地承包经营权不能通过登记得到保护。在我们调查的农村婚嫁妇女中,有33.5%的调查对象选择在承包地登记中登记了她的名字;有37.8%的选择在承包地登记中没有登记她的名字;有28.7%的选择不知道。

三、保护农村婚嫁妇女土地承包经营权权益的政策建议

农村婚嫁妇女土地承包经营权“权户分离”现象的出现和存在有其客观现实原因,毫无疑问,这种“权户分离”现象将会长期存在。这种现象对农村婚嫁妇女土地权益的法律保护和农村土地承包法律政策的完善提出了更高要求。在存在土地承包经营权“权户分离”现象的情况下,土地承包法律政策有必要更加清晰地界定农村婚嫁妇女个体的土地权利,更为细致地完善农村婚嫁妇女在原居住地和新居住地的土地权益保护规定,对农村婚嫁妇女的土地权益实行更为积极的保护。

1.从法律政策上完善承包地分割的规定

目前,一些省()在地方法规中已经对因分户、离婚等原因引起的承包地分割做了明确规定。例如,《河北省农村土地承包条例》第三十五条规定:“土地承包期内,承包方家庭内部因分户、离婚等原因,要求分割以家庭承包方式取得的土地承包经营权,就分割问题达成协议的,发包方应当与各分割方分别签订新的土地承包合同,并依法申请变更土地承包经营权证或者林权证等证书;当事人之间达不成协议的,可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。”《重庆市实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第二十四条规定:“家庭承包期内,承包方分户的,由其自行决定土地承包经营权的分割。达不成协议的,按照承包合同纠纷处理。因离婚产生的分户,土地承包经营权的分割按照离婚协议或者农村土地承包仲裁机构、人民法院的生效法律文书处理。承包方分户后,发包方应当与分户后的农户分别签订承包合同,并依照法定程序办理土地承包经营权证或者林权证等证书的变更手续。”这类地方法规主要规定了承包方家庭因分户和离婚等原因可以分割承包地,对于妇女个体因婚嫁原因能否分割承包地规定地不是很清楚。在农村土地承包法律的完善中,应当总结地方经验,进一步明确家庭承包土地在家庭分户、结婚、离婚等情形下的分割规定,为婚嫁妇女主张和实现自己个体的土地承包经营权提供必要的法律支持。

2.从法律政策上完善集体经济组织成员认定的规定

《农村土地承包法》对集体经济组织成员没有做出规定,但一些省()在地方法规中作了列举式规定。《山东省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》规定:“本集体经济组织成员为:本村出生且户口未迁出的;与本村村民结婚且户口迁入本村的;本村村民依法办理领养手续且户口已迁入本村的子女;其他将户口依法迁入本村,并经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,接纳为本集体经济组织成员的。”《重庆市实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》规定:“本集体经济组织成员新生子女,因合法婚姻关系、收养关系迁入本集体经济组织的,根据国家移民政策迁入本集体经济组织的等情形下新增的农村居民人员属于本集体经济组织成员。”在农村土地承包法律的完善中,应当总结吸收地方经验,对集体经济组织成员进行列举式界定,依法保障婚嫁妇女在新居住地的集体经济组织成员身份,更好地保护婚嫁妇女不因土地承包经营权的“权户分离”而使其在新居住地的土地权益受损害。

3.从法律政策上完善保护婚嫁妇女在新居住地土地权益的规定

在法律上坚持农村妇女结婚承包地“未取得不收回”规定的同时,应注重保护婚嫁妇女在新居住地的土地权利,降低土地承包经营权“权户分离”给婚嫁妇女带来的土地权益损失。要在法律上明确保护婚嫁妇女作为新增人口在新居住地优先承包土地的权利,在新居住地的土地流转中优先受让土地的权利,在新居住地参与分配集体土地收益的权利和参与重大事项决定的权利,在新居住地家庭中继承土地承包收益和继续承包土地的权利。集体经济组织依法预留的机动地、通过依法整理开垦等方式增加的耕地、承包方依法自愿交回的承包地、有偿退出的承包地等,要优先发包给婚嫁妇女等新增的集体经济组织成员和无地少地的集体经济组织成员,尽力保障每一个集体经济组织成员在本集体经济组织内部拥有基本份额的承包地。


【参考文献】

[1]温清华.广西农村妇女土地权益的法律保护问题[J].湖南农业大学学报(社会科学版)2007(04).

[2]王瑾霖.农村离婚妇女土地权益民法保护问题研究[D].辽宁大学硕士论文,2015.