经济结构变革、村庄转型与宅基地制度变迁——四川省泸县宅基地制度改革案例研究

作者:刘守英 熊雪锋  责任编辑:网络部  信息来源:《必威体育bway经济》2018年第6期  发布时间:2019-01-02  浏览次数: 416

【摘 要】通过对四川省泸县宅基地制度改革的案例研究,本文得出结论:经济结构变革与村庄转型是传统农区宅基地制度改革的内在需求,“农二代”社会和经济行为特征的变化是宅基地制度改革的主要动力。不同世代的农民与宅基地的粘度不一,代际差异决定宅基地制度改革的节奏与速度。在总结泸县宅基地制度改革试点经验的基础上,本文给出了传统农区宅基地制度改革的路径选择,即以人为单位、以成员权为基础细化宅基地取得制度和落实居住权利保障;以激励为导向、以区位为根据实行宅基地的有偿使用与退出;以县域为半径、以农民身份为依托实现村庄的有效开放与要素集聚;以闲置结余宅基地为对象实现宅基地与集体建设用地的权利平等;以村庄规模控制为前提、以规划为龙头实现村内自治的宅基地管理与使用制度改革。

【关键词】经济结构变革;村庄转型;宅基地制度


一、引言

村庄在中国承担着维系乡土社会秩序的重要功能。村庄不仅仅是一个地理空间,更是一系列制度与规则的载体,各种社会经济关系皆包裹其间(费孝通,1998)。随着工业化、城镇化的不断推进,中国正在实现从“乡土中国”向“城乡中国”的历史转型。农民与土地粘度的松动及其与村庄关系的分化,带来农业发展方式的转变和村庄转型,如何应对村庄转型成为中国乡村现代化中最为棘手的问题之一。宅基地制度是村庄制度的核心安排。由于宅基地制度供给滞后,现行集体成员无偿取得、权利残缺的宅基地制度安排弊端凸显(赵树枫,2006),越来越不适应乡村转型。中共十八大以来,宅基地制度改革的进程加快,改革试点在15个县(市)展开。中共十九大报告提出乡村振兴战略,乡村成为中国建设现代化国家的重要场域,宅基地制度改革对于这一战略的实现具有重要意义。

迄今为止,关于宅基地制度改革的必要性及其路径并未达成共识。由于资源禀赋、经济发展程度、人文特征、政府行为等不同,发达地区和城乡结合部的宅基地价值伴随着城市化有了大幅提升,如何实现宅基地的财产权成为首要问题,而大多数传统农区则因为人口和劳动力的大规模“离土出村”,宅基地取得、分配与退出制度安排的问题显得更为突出。本文旨在探寻传统农区宅基地制度变迁的影响因素、可能路径和制度供给。四川省泸县的区域特征、经济发展状况以及国家土地制度改革试点的制度供给,为实现这一目标提供了机会。泸县位于四川盆地南部长江和沱江汇合处,是川东南的一个农业大县和四川省的农产品主产区。2015年,全县耕地面积45006公顷,户籍人口107.70万人,其中非农业人口13.10万人、农业人口94.60万人,农村劳动力转移输出37.50万人,劳务收入52.30亿元,占到当年农村居民总收入的32%20164月,全县农村户均宅基地面积260平方米。泸县于20153月开始实行宅基地制度改革试点,2016年延伸到集体经营性建设用地入市和征地制度改革,成为全国传统农区探索农村土地制度改革路径的地区之一。本文基于作者对泸县改革试点的直接参与和跟踪观察,以泸县为案例分析传统农区宅基地制度变革的需求和供给,剖析政府主导的宅基地制度供给的内涵与创新,探讨传统农区宅基地制度改革的可能路径。

二、一个宅基地制度变迁的分析框架

(一)宅基地制度研究现状与评述

宅基地是指农村居民以其集体经济组织成员资格为前提,为了维持农户居住和农业生产,由集体经济组织无偿分配并长期使用,可用来建造农房以及晒坝、猪圈等附属生产生活设施的农村集体建设用地(关江华等,2014)。宅基地具有农民的居住权利保障和财产权利实现两种主要功能。随着经济社会发展,宅基地的资产性功能增强(张德元,2011)。宅基地使用权的抵押融资功能是发展农村金融的关键(李力行,2011)。

鉴于宅基地的社会保障功能,部分学者主张限制宅基地流转,尤其是禁止城市居民以任何方式使用宅基地,以保护农民权益和维持村庄内部伦理(韩松,2011)。然而,由于法律规定的粗疏、治理规制的缺失和基层民主的实施不力(孙永军、付坚强,2012),必威体育bway宅基地取得混乱,“一户多宅”现象突出(周洪亮,2007),宅基地大量闲置和荒废(孟祥仲、辛宝海,2006),宅基地使用规模超标,农村居民点缺乏规划、无序分散,村容村貌杂乱,宅基地利用效率低下(诸培新等,2009)。在经济发达地区,宅基地流转日益增多(章波等,2006),宅基地的功能已经由生存性转向发展性(喻文莉,2013)。在保障农民居住权利的前提下,逐步试点和放开农村集体宅基地入市流转,以产权明晰的宅基地权利安排促进城市与乡村融合,可以实现地方政府、农村集体经济组织和农民的共赢(朱新华等,2009)。

多数学者认同宅基地利用中存在的问题与农村宅基地退出机制不健全有关。对宅基地退出的制约,与地方政府在宅基地退出方面的公共财政投入不足、农村集体产权不完善以及农民对农地、宅基地、祖宅的高度依赖性有关(张秀智、丁锐,2009)。为此,有学者建议,在保障农户宅基地财产权利的基础上,有必要逐步探索和完善宅基地有偿退出机制(欧阳安蛟等,2009)。

在宅基地制度的特殊性上,一部分学者认为,现行宅基地制度为农村居民的生产生活提供了保障,在很大程度上维持了农村社会稳定,为国家发展奠定了基础(刘广明,2014)。另一部分学者指出,现行宅基地制度的激励导向偏差,与宅基地使用权界定、取得方式、使用和利用方式、收益和转让权、使用权消灭等方面缺乏明确的制度安排有关(陈小君、蒋省三,2010)。针对宅基地制度安排和功能特殊性带来的系列问题,学者们提出了有针对性的政策建议,包括探索构建宅基地财产权利体系、改革以集体成员资格无偿取得和无限期使用宅基地的制度(刘守英,2015)、改革宅基地利用执法监察体制(陈锡文等,2009)、建立农村宅基地有偿使用制度(喻文莉、陈利根,2009)、搭建农村宅基地流转平台(张汉飞、石霞,2010)等。

由上可见,已有研究就宅基地的内涵和功能、宅基地制度的特殊性、宅基地的制度安排等进行了论述。然而,迄今的研究没有深究宅基地制度的权利性质,一系列问题有待进一步探究。例如,宅基地制度的复杂性和特殊性到底如何影响其制度选择与变迁?一套被认为无效的制度为何能持续?不同主体在宅基地制度供给上有何差异?经济结构变革如何影响宅基地制度变迁的需求与供给?对以上问题研究的不足,阻碍了对宅基地制度性质的深刻认识,也导致难以提出有说服力的公共政策建议。

(二)影响宅基地制度变迁的因素

按照North的经典定义,制度是人为设定的用来规范人的行为的游戏规则(North1990)。制度不仅包括法律等确定的正式规则,也包括习惯形成的非正式规则(North and Thomas1973),制度的效力取决于人们共同的认可和遵守(Aoki2001)。制度的两项主要功能——稳定和激励——形成人们的行为预期,进而影响一个社会的经济绩效。现有研究大多认为,制度变迁主要由需求决定。技术变迁、新的经济机会、要素相对价格变化、规模经济等的出现,会改变原有制度下的成本收益结构(Alchian and Demstez1972),诱致新力量的进入或原有结构下的利益相关者改变制度安排以捕捉获利机会。国家作为利益最大化者也会根据需求的变化提供有效的制度供给,制度变迁得以发生(Davis and North1971)。直到近期,国家为何不提供有效制度供给的问题才引起关注(Acemoglu and Robinson2012)。

中国宅基地制度及其变迁是一个检验和拓展制度变迁理论的非常好的对象。宅基地制度变迁及其路径主要由以下因素决定:首先是现有制度的特殊性与复杂性,它是一个历经长期制度变革形成的集社会、文化与经济等功能于一体的制度结构,是宅基地制度变迁的基础。其次是经济结构变革与村庄转型诱致的制度变迁需求。本文中的经济结构变革,是指工业化、城市化带来的乡村经济结构变化和人口、劳动力结构及其代际变化。经济结构变革不仅表现为劳动力在乡村和城市之间的再配置,而且体现为农民社会和经济行为特征的代际差异。这些变化也带来农民与村庄粘度的松动,引致村庄转型。村庄转型是指由城乡互动和农民“离土出村”所引起的村庄分化、适度集聚和乡村聚落形态变化,它决定宅基地制度变迁的可能性。再者是制度供给环境与方式,主要关注顶层制度环境的改变、地方政府因应当地需求提供的制度供给。本文就是基于宅基地制度的特殊性与功能复杂性、制度变迁的需求以及制度变迁的供给环境和方式3个方面,对传统农区宅基地制度变迁的影响因素和可能路径展开分析。

1.农村宅基地制度的特殊性与功能复杂性。历史上,宅基地是农民的家当和私产,一个农民家庭世世代代的财富积累主要体现为留存下来的“祖宅”“祖屋”(陈小君、蒋省三,2010)。它既是农民安身立命之所,又是农民家庭积累资产的主要方式。自新中国建立以来,中国共产党在农民宅基地和其上的房屋问题上一直非常谨慎。在土地改革和农业合作化时期,宅基地及其上的房屋仍然是农民的私产;到了公有制集体化时期,宅基地属集体所有、由集体配置,成为农民的生活资料,但房屋仍然是农民的私产;改革以来的宅基地安排逐渐形成独具特色的制度框架,即集体所有,集体成员按一户一宅无偿获得,农户可以无限期使用宅基地,但不得出租、不得转让、不得私下买卖。农户的房屋尽管仍为私权,但宅基地的权利限制也导致其上的房屋权利无法实现。与此同时,政府强化了对宅基地的审批、使用与指标管制(刘守英,2017)。宅基地制度除了与农民的生活和财富息息相关,也与村庄的形态和治理关系密切。历史上宅基地是每个家户的私产,村庄并不涉足私人领域。集体化时期,农户分家建房只能从集体组织取得宅基地,宅基地分配管理成为一项集体公权。改革以后宅基地仍然由集体所有,村民小组、行政村之间宅基地范围与面积按地界划定。随着耕地保护制度的实施,行政权力对宅基地的管控强化,村社对宅基地的内部管理逐渐被来自村外的行政权力主导。因此,宅基地制度变迁受国家正式制度与乡村非正式制度、国家和集体公权力与农民个人权利、国家赋予宅基地的稳定乡村功能与农民的宅基地发展权、宅基地的集体成员无偿分配安排与历史形成的农民事实权利的影响。

2.宅基地制度变迁的需求。随着经济结构的变革和城乡格局的变化,农民与村庄的粘度出现松动,宅基地对不同世代农民的功能出现分化,村庄半径改变,从而引致宅基地制度变迁的需求。

从农民与村庄粘度变化对宅基地制度变迁的影响来看,随着农民经济活动的非农化和收入水平的提高,农户的居住需求满足对本乡本土的依赖性下降,到城镇购房的农户比例上升,可以预期未来这一比例还会进一步上升,尤其是80后为主的“农二代”1离土、出村、不回村的倾向明显,他们与农业和土地的粘度降低,其生活、就业与后代的教育都选择在城镇。因此,宅基地的居住功能和安身立命之所的重要性在降低,农民无偿取得和占有宅基地的效用减少,为改革现行宅基地制度提供了机会。当然,宅基地制度变迁的速度和进程还受离土、出村、回村、返农的“农一代”的影响,他们与农业和土地有着极强的粘度,他们更看重对宅基地的无偿占有和福利配置、宅基地的生活和居住功能。

从村庄转型对宅基地制度变迁的影响来看,村庄的变化对现行宅基地制度带来了冲击,需要宅基地制度安排因应这些变化。第一,一个村庄可分配用于宅基地的耕地数量并非无限供给,受耕地保护和固有宅基地的限制,可分配闲置地的有限性决定无偿分配宅基地的制度安排不可持续。第二,村庄的无序与空心化与现行宅基地制度安排有关。由于宅基地无偿取得,农民分户后无法取得宅基地就选择在原址改扩建,占用房前屋后的园地和道路,侵占村庄公地,其结果是老村无序,新分户农户无法进入只得向外搬迁,导致原村庄空心化。第三,村庄的衰败也与现行宅基地制度安排有关。近年来村庄房屋破败除了部分农户是因为贫困无力翻修外,很多农户是因为不需要在老屋居住,他们宁肯将房屋闲置任其破败,也不愿无偿退还宅基地。第四,一些有发展机会正在复活的村庄,也受到现行宅基地制度的阻碍。农户由于宅基地财产权不完善,无法通过宅基地获取收益。外来资本无法通过转让获得宅基地,因而也无法进入村庄。并且,由于宅基地权利与集体经营性建设用地的权利有别,村庄无法自行开发或与其他主体共同开发空闲宅基地。第五,村庄的集聚也受到宅基地分配制度的制约。中国的传统村落依农作半径而形成,随着农业发展方式的转型,村落半径扩大产生村庄集聚的需求。现行宅基地分配以自然村落为界,村庄集聚时就会打破以传统自然村落为界的宅基地获得方式,需要一块集中的宅基地来安排全村或更大范围的农民的居住。村庄集聚带来一系列问题:用于集聚的空间占用哪个村组的土地?以何种代价获得?集聚以后农民的宅基地资格权如何保障?农民在老村的宅基地权利如何处置?

3.制度供给环境的改变。顶层制度设计和安排对宅基地制度供给影响甚大。迄今为止,宅基地制度变革事实上是所有土地制度变革中最慢的,其中一个重要原因是对宅基地制度之于农民生计安全功能的重视。随着经济的发展,尽管宅基地的财产权属性和价值显化,但考虑到这一制度对农民居住、农村稳定和国家安定的重要性,在顶层制度设计上一直以保障农民宅基地的居住功能和防止其他力量进入村庄带来制度不确定性为主。因此,改革以来宅基地制度安排的取向是完善宅基地取得制度、加强用途管制,而非实现宅基地的财产权功能。随着土地制度改革环境发生变化,中国共产党十八届三中全会对土地制度改革做出总体部署,其目标是建立城乡统一的建设用地市场。作为实现这一目标的重要内容之一,宅基地制度改革要求保障农户的宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索增加农民财产性收入的渠道(刘守英,2014)。与以往的改革试点不同,此次试点经过全国人大授权,具有法律效应。顶层制度供给上的变化,为地方和基层创新宅基地制度提供了有作为的环境。

三、宅基地制度变革的内在需求:泸县的实例

中国近40年的农民、农业与农村变迁是由工业化、城镇化的不断推进引致的,经济结构变革对乡村的深远影响已经发生,且具有不可逆性。经济结构变革与村庄转型正在改变几千年积淀形成的乡土社会,乡村的经济、社会、制度、文化都在或快或慢地变迁。宅基地制度对农民和村庄的影响举足轻重,它自身也应当随着经济结构变革与村庄转型而变化,但是,制度变革的滞后导致宅基地制度出现了某些不适应性。泸县乡村结构正在发生重大变化,村庄不断分化和集聚,产生了对宅基地制度变革的需求。本部分将以泸县为例分析传统农区经济结构变革和村庄转型对宅基地制度变革的影响。

(一)乡村经济结构正在发生质变

1.乡村经济结构的巨大变化。①耕地禀赋劣势下的农民出村。尽管泸县全县耕地保有量从2006年的43720公顷增加到2016年的45120公顷,农业人口从97.30万人减少到92.66万人,农业人口人均耕地面积从0.67亩微增到0.732,但仍大大低于同期四川省人均耕地水平(1.71亩)和全国人均耕地水平(2.35亩),而且耕地多为丘陵坡地,利用不便。耕地禀赋劣势驱使泸县农民离开面积狭小的土地到农外寻找机会。2002年全县外出务工人数为21.90万人,占当年农村户籍人口的21.15%;到2015年时外出务工人数增至38.61万人,占当年农村户籍人口的52.11%3。②本地工业化。泸县于2005年制定并实施了“工业强县,劳畜富民”的战略4。在本地工业化的推动下,泸县经济结构发生了巨大变化,2005年泸县三次产业的比重分别为35.60%33.10%31.30%,到2016年时变为17.00%58.60%24.40%。三次产业对地区生产总值的贡献率分别由2007年的28.80%53.70%17.50%变为2016年的7.80%68.20%24.00%5。③农外就业。随着农民出村和经济结构转变,泸县农民的就业结构逐渐变化。2011年,泸县从事农业者占乡村劳动力总数的38.91%,从事非农产业者占乡村劳动力总数的61.09%;到2016年,农村劳动力中从事农业者的比重略有上升,为41.85%,非农就业比例仍然超过一半,为58.15%6。④工资性收入居于支配地位。2002年,泸县劳务输出收入为9.07亿元,占当年农民纯收入的21.34%;到2015年,全县劳务输出收入达到52.32亿元,占当年农民纯收入的44.00%2006年泸县农民工资性收入、外出劳动所得和第一产业经营性收入占比分别为47.06%26.93%37.63%,到2014年时变为54.85%32.87%27.05%7。⑤农业发展方式转变。随着农村劳动力非农就业的增加,从事农业的机会成本上升,农业用工减少,诱发农业生产中农用机械对农业劳动力的替代。全县农业从业人员从2008年的86.14万人减少到2016年的74.93万人,农用机械总动力从2002年的23万千瓦增加2016年的54万千瓦,增长了134.78%8。随着农户外出务工、举家外出增加和部分农民在城镇落户,泸县农户承包地流转加快,而且流转给村外人和新型经营主体的土地面积不断增加。2012年,该县承包地流转面积为30826亩,占承包地总面积的6.48%,其中,流转给新型经营主体和村外人的面积分别为8885亩和6235亩;到2015年,承包地流转面积增加到48408亩,占承包地总面积的10.06%,其中,流转给新型经营主体和村外人的面积分别增加到16703亩和121629

2.农民就业的代际差异拉大。①“农一代”回村、返农。根据调查数据10,泸县受访的2016年在家务农者中,1836岁、3650岁和50岁以上的分别为1794人、2438人和10413人,分别占各年龄段受访者总数的27.27%32.08%76.30%,占受访务农者总数的比例分别为12.25%16.65%71.10%。可见,农业经营活动主要由“农一代”承担。②“农二代”是外出务工的主力军。调查数据显示,2016年泸县外出务工者中,1836岁、3650岁和50岁以上的分别为4141人、3273人和1737人,分别占各年龄段受访者总数的62.95%43.07%12.73%,“农二代”外出务工的比例比“农一代”高50.22个百分点,且1836岁外出务工者增长速度快于3650岁年龄段外出务工者,延续着务工作为农民就业主要选择的趋势。③“农二代”常年外出务工特征明显。同样是外出务工,“农二代”年内外出务工天数远超过“农一代”。调查数据显示,3650岁农民外出务工时间最长,达到287天;其次是1836岁农民,时长为285天;50岁以上农民外出务工时长为259天。

(二)村庄的分化与相对集聚

随着乡村经济结构的变革,尤其是农民代际差异的出现,村庄之于不同农民、不同家庭的功能与内涵也正在发生变化。

1.村庄的分化。随着农村人口的大规模外迁,一些地理位置偏僻、基础设施落后、交通不便、生产生活条件差的村庄逐渐衰败。很多位置偏远的宅基地上,房屋或因年久失修、或因交通不便而不再被使用,有些甚至成为危房,部分村庄处于“衰而未亡”的状态。根据泸县政府的调查数据,2016D级危房尚有9069户,全县农户房屋中土瓦及以下结构住房28638户,占到泸县总农房户数的12.14%

另一个图景是部分村庄的复兴。随着城市居民消费需求的变化,乡村的宁静、休闲、历史记忆、地方特色等成为城里人的喜好。一些村庄由于地理位置、自然风貌、人文资源、历史传承、本地化产品等独特性融入城乡互动,乡村价值被发现与提升,村庄得以复活。泸县类似以下情形的案例越来越多:泸县方洞镇石牌坊村依托屈氏庄园旅游景点,挖掘乡村、庄园、民俗等内涵发展乡村文化旅游,形成了乡村新业态,发展充满活力;泸县玉蟾街道龙桥文化生态村邻近县城,拥有宋、明龙桥石刻等文化遗产,农民利用独特的历史文化资源吸引游客并开办乡村酒店,吸引5家公司入驻发展现代农业,20余家业主发展乡村休闲观光农业,建成了花卉苗木、生态果蔬等基地6500余亩,年产值近3亿元,量化土地、资金股权2.37万股,2016年流转土地1.25万亩,土地流转租金增值282万元,现代农业产业园区农民人均纯收入13659元,高于全县平均水平30%

2.村庄的集聚。随着经济结构变革程度的加深,农民的生产和生活方式发生了改变,农业耕作半径变大,以传统农业生产方式形成的村落出现集聚态势。泸县的村庄集聚从20世纪90年代就已经开始,二十余年间,自发集聚加上政府引导逐渐改变着泸县的村庄形态。泸县的村庄集聚大致经历了4个阶段11:第一阶段是19961999年。在这一阶段,中心村出现,跨组和跨村到中心村居住者增多,跨组和跨村人数分别从1996年的285人(90户)、37人(12户)增加到1999年的320人(85户)、101人(26户)。第二阶段是20002004年。在这一阶段,跨组和跨村集聚趋势放缓。2000年跨组和跨村到中心村居住的人数分别为196人(49户)、92人(22户),到2004年分别减少到18人(4户)、24人(6户)。第三阶段是20052009年。在这一阶段,跨村集聚没有发生,但跨组集聚仍大量发生,跨组人数从2006年的36人(24户)增加到2009年的245人(98户)。第四阶段为20102016年。在这一阶段,村内集聚与村际集聚均呈现增长态势。村内跨组向中心村集聚态势增强,从2011年的63人(12户)增加到2014年的122人(97户),2016年达到719人(228户)。跨村向条件较好的中心村集聚的人数在2011年仅为8人(2户),到2014年增加至107人(61户)。总体而言,泸县村庄集聚呈增强趋势,村内范围集聚强于跨村集聚。除了中心村集聚,还有一类是村庄规划的农民聚居点。近年来,农户新建和移建12住宅也出现向农民聚居点集中的趋势,移建到聚居点的农户数量从2012年的76户增加到2016年的126户,在聚居点新建住宅的农户数量从2013年的42户增加到2016年的122户。

伴随村庄集聚和聚落形态的变化,传统村庄的封闭性被打破。在泸县,不仅有本村外组的农民迁入村集聚点居住,而且越来越多的外村外镇农民也选择迁入村集聚点居住。由此,宅基地的跨组配置成为事实,跨村甚至跨镇配置也已出现。首先是本村外组村民通过宅基地退出被安置于中心村,打破以组社为单位的宅基地配置,接着出现跨村跨镇到集聚点的购房安置。

3.农民乡村建房、城镇购房与落户。对村落里的农民来讲,在村子里建房不仅是为了改善生活和居住条件,也是对自己在村庄尊严和家庭状况的宣示。调查发现,泸县农民有钱就建房的习惯正在被打破,农民在乡村建房的势头放缓。尽管农民乡村建房户数从2012年的4052户增至2016年的4772户,年均增长率为4.17%,但农民扩(改)建住房户数和用地面积出现了双下降。2012年,泸县全县农房扩(改)建户数和面积分别为2023户、356.86亩,到2016年下降至1282户、214.68亩。

与此形成鲜明对照的是,农民到城镇购房甚至落户的数量增加。从泸县的调查数据可以发现,2012年农民到城市和乡镇购房户数分别为1426户和1128户,2016年增长至2285户和1491户,年均增长率分别为12.51%7.22%,快于乡村建房增速。到城市购房与到乡镇购房的农户差额从2012年的298户扩大到2016年的794户,说明农户越来越倾向于到城市购房。并且,已有一定数量的农户将户口迁至城镇落户,20122016年,每年约有200余农户将户口迁至城镇落户,占到受访农户的1.97%,该时期累计城镇落户人数达到13169人。

(三)城乡互动与宅基地价值显化

宅基地制度变革的需求还来自于城乡关系变化引发宅基地需求上升和价值显化。中国的城市化经过上一轮生产要素从乡村向城市的单向流动以后,正在转向城乡互动的新阶段。在城市化继续推进的同时,乡村的发展机会也在增加,城乡两个空间的发展都增加了对建设用地的需求,使宅基地的价值提高。

1.乡村发展需求。随着城乡互动的增强,乡村的发展机会发生了变化:①居民对农产品的消费从满足温饱需求向高品质、健康和安全的多样化需求转变,使得农业附加值提高,农业形态也发生了变化;②农业发展方式发生了转变,土地适度规模化、农业机械化,以及物流、烘干等农业服务业的发展,带来农业经营活动的空间需求变化;③居民对乡村旅游、休闲的需求上升,乡村产业和业态发生了变化。随着农业功能及形态的变化,乡村发展出现新的机遇,这些变化需要村庄用地和宅基地配置相应地变化。泸县作为丘陵广布的农区,承包地分散于丘陵之中,宅基地又分散在承包地之中,既不利于实现承包地经营的规模效益,又增加了乡村开发中的基础设施建设成本,乡村产业升级和产业发展内在要求宅基地的有效退出。

2.城市建设要求城乡建设用地优化配置。泸县城镇化水平还比较低,到2016年城镇化率仅为38.16%13,低于全国19.19个百分点、四川省10.74个百分点。截至2016年底,泸县户籍总人口107.28万人,其中城镇人口14.63万人,乡村人口尚有92.65万人14,有巨大的城镇化潜力。近年来,城市化对建设用地的需求上升,乡村建设用地成为泸县解决城市化用地需求的重要途径。通过宅基地改革让农村居民退出闲置宅基地,成为满足城市化用地需求的现实选择。

总之,在经济结构变革的推动下,传统均质小农出现异质化,农民与土地的粘度减弱,农业发展方式与动能转变,也引发农民关于宅基地观念的变化。宅基地制度变迁在很大程度上受代际因素影响,世代不同,宅基地的功能不同,对农民宅基地权利的保障与实现也不同。“农一代”决定宅基地制度改革的循序渐进,“农二代”决定改革的节奏和速度。如果宅基地制度有合理的安排,在“农二代”身上有可能找寻到宅基地制度改革的突破口,未来一个时期农民与宅基地的关系取决于改革设计和分寸把握。经济结构变革也带来农户与村庄粘度的变化,“农二代”的社会和经济行为特征反映出的“离土出村”倾向为突破集体成员无偿分配宅基地带来了可能,也提出了宅基地退出权制度设计的必要性。村庄形态的变化既为打破以传统自然村落为界的集体所有宅基地制度提供了可能,也提出了以村庄新聚落配置宅基地的制度需求。城乡互动阶段的到来,要求在城乡土地权利、城乡土地配置等方面进行优化。在新的城乡格局下,宅基地作为集体建设用地的一个地类,迎来了在功能、权属和利用上实现与集体经营性建设用地权利平等的机会。

四、宅基地制度供给:泸县的创新与绩效

(一)制度供给的方式与地方路径

由于宅基地的特殊性和功能复杂性,制度安排与变迁路径主要由中央政府抉择。尽管制度需求一直存在,且越来越迫切,但宅基地制度变迁更多是供给导向的变迁。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及继之开展的在33个县进行试点的改革策略,加大了顶层宅基地制度的供给力度:一是此次试点不同于以往,要求在试点县暂停实施《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国担保法》部分条款,使试点具有合法性;二是此次试点目的明确,即找到可推广、可复制的经验,而不是试而不决;三是在33个试点县中,宅基地制度改革试点县占了15个,可见宅基地制度改革的分量;四是顶层提供基本原则,同时保证地方的灵活性和差异性15

有了顶层设计和改革授权后,泸县试点首先通过入户访谈和问卷调查,清理出宅基地制度安排存在的如下问题:一是无偿取得导致耕地占用。作为传统农区,泸县农户倾向于宅基地无偿分配,新分户的宅基地只能占用村庄的存量宅基地,存量用完之后就开始占用耕地,导致耕地被大量侵占。二是宅基地闲置和资源配置效率低。由于宅基地占用无偿、退出无补偿,农民宁可闲置也不愿退出宅基地。根据泸县国土资源局数据,20122014年,泸县宅基地闲置率一直在4%左右;2015年突然增长至6.81%;到2017年,全县闲置宅基地2.75万户,宅基地闲置率为10%,闲置面积达到0.15万公顷。三是“一户多宅”普遍。20122015年,泸县“一户多宅”率维持在30%左右。2015年后虽有所下降,但2016年泸县“一户多宅”户仍占总户数的15%,覆盖宅基地面积0.24万公顷。四是宅基地私下出租、交易大量发生。一些举家进城的农户或有闲置、超占宅基地的农户,将宅基地私下出租或者出让给需要宅基地的农户或经营者。20002016年,泸县户均农房租赁收入年均增长15.63%2016年泸县户均农房租赁收入占农户财产性收入的比重约为25%

在问题导向下,泸县明确宅基地改革试点在以下几方面展开:一是改革完善农村宅基地权益保障和取得方式;二是探索宅基地有偿使用制度;三是探索宅基地有偿退出机制;四是创新宅基地管理方式。并且,该县于201512月选取了“四镇八村”作为改革试点的先行村镇,201610月将宅基地改革在全县范围内铺开。2016108日,按照国土资源部的统一部署,泸县改革试点扩展到农村土地征收和集体经营性建设用地入市,旨在通过宅基地取得和成员权保障、宅基地有偿使用、宅基地有偿退出、结余宅基地市场化等方面的制度创新,以土地制度改革促进农民财产性权益实现、城乡融合、乡村产业发展和村庄转型,探索传统农区推进以宅基地制度为核心的农村土地制度改革的路径。

(二)制度供给:内容与创新

针对宅基地制度存在的问题,2015年以来泸县已制定和实施宅基地制度文件和规定20余件,涵盖了宅基地取得和分配、有偿使用、跨区域配置、有偿退出、指标交易及转用和宅基地基层治理等方面,形成了比较完整的制度体系。

1.以人为单位的宅基地取得制度。一是定人定面积,即村民申请使用宅基地,乡镇国土部门按照人口核定使用面积。泸县规定村民无偿取得宅基地的法定面积为50平方米/人(其中包括生活居住面积30平方米/人,其他用地如晒坝、院落等面积20平方米/人)16。二是成员资格认定。村民建房人口按照家庭常住农业人口确定,原籍农业户口的军人、大中专院校在校生、户口迁移到城镇但经“一事一议”认定为集体经济组织成员等特殊情况的,也可计入其中17。三是分户家庭的宅基地取得。原户籍人口按规定可使用面积的总和扣除原住房宅基地已使用面积之后有节余的,分出户按其节余面积申请使用;如节余面积不够建房或没有节余的,按分出户人口核定使用面积,由村集体经济组织一次性收取占用土地资源建设用地复垦费。原户面积因人口减少而形成的超占面积,每年按照所在村制定的超占面积有偿使用标准收取有偿使用费18。四是对法定宅基地确权。泸县开展了全县城乡房地融合的测绘工作及产权核实和宅基地二调图斑更新,将不动产登记窗口延伸到乡镇,开展宅基地确权登记发证,明确宅基地权属。截至20165月底,全县宅基地使用权证应发宗地31万本,发证率100%,颁发农村房屋所有权证55730本。此外,全县办理不动产权登记56359件,其中农村不动产权证登记8000多本。

从泸县的宅基地取得制度安排来看,有以下几项创新:一是将现行宅基地分配制度的以户为单位变为以人为单位,从而能更好地落实集体组织成员的居住权和宅基地基本权利。二是对法定无偿保障面积的细化更符合农村实际,也扩展了农民的宅基地权利范围。一般意义上的农民宅基地权利范围包含他们居住的宅子和其下的宗地,而泸县将宅基地分为居住地和房前屋后地,农民宅基地的使用和用益物权实现不仅涉及居住的宗地,也涉及晒坝等设施用地。三是对可以获得宅基地人员的身份认定更加强调其成员性,不仅包括现在户籍在本村的集体成员,而且包括户籍已经迁出、原属于本村村民的成员(军人、大学生等)。四是分户家庭的宅基地取得方式突破了简单的无偿性,除人均节余宅基地是无偿取得之外,超出部分可以向集体申请有偿取得,对因人口减少形成的超占面积也要缴纳有偿使用费。五是对宅基地确权颁证,使集体成员按身份获得的宅基地权利得到法律的承认和保障。

2.以激励为导向的宅基地有偿使用制度。一是“节约有奖”。对申请建房的农户,如果使用宅基地的面积小于规定面积的,集体经济组织按照每平方米100元的标准予以奖励19。二是“超占有偿”。①对于农户分户新申请使用增量宅基地的,申请使用的宅基地面积超过分出户人口核定面积的部分,按每年20/平方米的标准向集体经济组织缴纳有偿使用费。此外,原户人口迁出导致核定可使用面积减少而形成的超占面积,也需要按同样的标准缴纳有偿使用费。②对于历史形成的超出规定面积的部分,凡是在19872月《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》施行之后申请的宅基地,超出法律规定的建房占地面积部分、“一户多宅”的多宅部分和一宅的超规定部分,按城镇规划区内外不同的超占程度予以不同标准收费,非集体经济组织成员通过继承在农村占用和使用宅基地的,按城镇规划区内外不同标准收费20。三是有偿使用费缴纳方式与不同优惠程度挂钩。四是宅基地退出与有偿使用费挂钩。当年退出宅基地的,不收取当年有偿使用费;已缴纳多年有偿使用费而退出宅基地的,按未使用年限退还有偿使用费。五是有偿使用费的管理和利用与集体利益挂钩。宅基地有偿使用费交至所在集体经济组织,用于集体经济组织的基础设施建设、民生工程项目建设等集体公益事业及误工补助。

泸县为迈出从无偿到有偿这一步,在制度上做了精心安排。一是以激励性制度鼓励农民更集约地利用宅基地,对节约面积的农户予以奖励,对超占而早缴、一次性缴纳时间长的农户予以优惠;二是对农户新申请使用宅基地建房的,按存量和新增用地类型分别处理:使用新增部分的,按标准收费,使用存量用地的,以法律实施时点为界限分别处理;三是对超占农户按城镇规划区内与区外进行区分,以体现宅基地区位价值的差异;四是允许非集体组织成员通过有偿方式继承上一辈享有的宅基地权利;五是以有偿使用费的缴纳作为农户退出宅基地的激励。尽管做出了如此周密、细致的制度设计,但对于认为天然享有无偿获得宅基地分配权的集体成员来说,在存在法定面积无偿取得安排的前提下,宅基地有偿使用能收到多大效果仍值得关注。

3.允许跨区域使用的宅基地配置制度。一是允许农村居民跨区域使用宅基地。在申明放弃原籍宅基地使用权、不再享有建设地收益分配权和土地承包经营权的前提下,经过有节余宅基地的可建设地所在村民小组同意及村委会批准,泸县农户依据人口核定可跨区域有偿使用宅基地面积,有偿使用费由村民议事会决定。其中,对于跨区域(可以跨镇、跨村、跨组)申请到中心村建房的,按照“定人定面积”的原则,农户申请的宅基地法定面积部分无偿使用,超出法定面积的部分有偿使用。对于跨区域申请宅基地建设住房的情况,农户需要缴纳两笔费用:①一次性取得宅基地需支付的占补平衡复垦费;②超占部分按照生活居住或商业用途划分的有偿使用21。截至2016年,全县跨区域有偿使用取得宅基地550户,收取跨区域使用费1373万元。二是允许村民住宅在县域范围内流转。在经过村民小组同意之后,村民可以通过县农村产权交易服务中心在县域范围内与具有集体经济组织成员资格的农户进行住宅交易或者出租,流转后出让方不再享受农村宅基地使用权利;农户之间协商调剂使用宅基地也需征得村民小组和议事会的同意,并报村民委员会批准22

长期以来,必威体育bway宅基地的使用一直被框定在本村本土空间,村民以村而居,安土重迁,外村人很难进入。集体化更是强化了集体成员与村本位集体制的关系,包产到户以后宅基地的村界也未被打破。泸县在宅基地制度上的这一突破具有历史意义,对人地关系、户村关系正在发生变化的必威体育bway来说,具有可借鉴的价值。像泸县这样的传统农区,不可能像发达地区的乡村一样直接融入城市。因此,在未来相当长的时期,随着世代更迭和经济活动的变化,农户的居住方式可能会打破原来的传统村界,尤其是以农作半径确定的自然村边界,从而出现适度的村庄集聚。泸县宅基地的跨区使用就是对这一现实和趋势的因应。当然,更加完善的跨区使用制度安排也值得细究:一是区分村域和县域两种跨区使用,以满足不同农户的需求和不同发展阶段的渐进性。允许宅基地县域内跨区使用,是一项具有前瞻性的制度安排。随着农民观念的转变、世代的更迭、城乡二元体制的突破和乡村发展机会的增大,一定比例的农民以县域为居住和生活之所考虑自己的活动空间是必然的。二是以宅基地区域配置为契机,切断农民与生于斯长于斯的土地的联系,这一探索具有重大意义。农民可以到中心村或县域内其他地方获得宅基地使用权,但必须切断和原来村落之中宅基地的关系,这是一次宅基地基本权利的位移。在农民自愿的前提下,这一尝试是一种多赢的突破。

4.多路径实施的宅基地退出制度。一是明确退出类型。泸县将有偿退出的宅基地划分为4种类型:退出“一户多宅”或闲置宅基地、已在或有意愿在城镇购房退出宅基地、房屋年久失修或交通不便退出宅基地、各类困难户或贫困户退出宅基地23。二是明确宅基地的有偿退出方式。农民有偿退出的宅基地经过复垦形成新增耕地,并形成结余建设用地指标。结余建设用地指标除当地留用外可由政府收储或在泸县农村土地产权交易中心交易,也可调整为集体经营性建设用地入市。经过收储或入市交易形成的收益,扣除拆旧复垦和补偿农户之后的剩余用于聚居点或基础设施建设及产业发展。三是核定退出宅基地的补偿标准。通过对拆旧复垦费用、农户房屋拆旧补偿和补助、基础设施配套建设资金进行估算,县政府确定收储复垦指标的指导价格为12万~14万元/24。四是制定退出宅基地上房屋拆迁的补偿标准。在县政府指导价格的基础上,宅基地有偿退出的房屋拆迁补偿标准由集体经济组织依程序决定,按照合法面积、超占面积、宅基地外占地面积等用地性质和砖混及以上、砖瓦、土木及以下等房屋结构两种并行的等级标准进行差别化补偿25。五是规范宅基地退出程序。泸县建立了“农户自愿申请、村组核查、镇审核、县人民政府批准”的退出程序,并按照农户意愿对退出宅基地农户进行安置。六是保障退出宅基地农户的居住权。①依据“户有所居”的原则,对退出宅基地后房屋居住权予以保障的对象只是宅基地完全退出的农户,包括一户一宅及“一户多宅”全部退出户,对于“一户多宅”中只退出部分宅基地的农户不提供住房保障。②已在城市购房或者意愿在城市购房的农户,退出宅基地之后,除了得到相应的房屋拆旧补偿,还可以得到一定的购房补助。年满16周岁、意愿将户口迁到城镇的农民,可以享受养老保险购买补助。③集中安置。在规划区内,集中修建公共服务和设施完善的新型农民社区,农户按成本价购买房屋之后就可以入住;在规划区外,鼓励农户到中心村或聚居点统规统建、统规自建、统规联建房屋居住,政府配给公共服务和设施;对于各种类型的困难户,政府在对其退出宅基地进行补偿之后收回并统筹使用,统规统建安置房并集中、无偿予以安置,政府享有安置房的所有权并对退出宅基地的困难户提供日间照料、医疗等服务。七是提供农户退出宅基地的激励。为了激励有意愿的农户退出宅基地,除了制定补偿、安置条例之外,还提供城镇购房和养老保险购买等补助。

宅基地退出是顺应村庄转型的重要安排。大多数乡村衰而未亡,其中一个原因是农民的代际差异与居住选择的变化。宅基地退出机制作为因应这一趋势的关键制度设计,为可能退出宅基地的农户提供一个对价的选择。泸县宅基地制度改革从村庄衰败现状入手,将房屋破落与农户的特征关联起来,通过宅基地退出机制设计破解乡村破败难题,这是一项具有创造性的制度安排:①没有合适的对价,农民不会轻易放弃被视为财产权利的宅基地。泸县充分承认农户的宅基地财产权,给予合适对价与合理补偿,满足农户退出宅基地的利益诉求,为传统农区宅基地退出与村庄转型提供了借鉴。②泸县在考虑农户宅基地退出对价的同时,还对退出宅基地农户居住权的保障进行了精心安排,尤其对不同类型退出农户的居住权保障予以了充分考虑。③泸县利用宅基地退出所产生结余建设用地指标的交易收益,将农户退出与村庄相对集聚、公共服务和基础设施完善适当地对接起来,不仅有利于解决乡村衰败问题,也有利于村庄相对集聚,促进乡村现代化。

5.以指标交易与利用为核心的宅基地财产价值显化机制。宅基地退出之后,除部分由集体经济组织再分配和利用之外,大部分经土地整治和拆旧复垦变为耕地。复垦形成的耕地交由原农户耕种,由此产生的结余建设用地指标可通过交易实现异地使用,也可留在本集体用于产业发展。具体而言,结余建设用地指标主要有4种利用方式:①集中安置农户的建新区使用。②留备集体产业发展之用或由集体经济组织进行调整入市。③政府收储。泸县土地统征和储备中心26按照县人民政府规定收购储备,指标流转参考价按验收合格结余面积以综合单价每亩12万~14万元的标准执行,政府可以将收储指标在县域范围内流转以获取第二次增值收益。④县域范围内交易。

在成都、重庆统筹城乡综合配套改革试验中,农村建设用地整理及通过增减挂钩机制用于城市,是解决土地管制下耕地保障、城乡用地优化和农民分享土地级差收益的重要制度安排。泸县利用这套机制,一方面为城市提供一定量的建设用地指标,另一方面也在一定程度上解决了农民宅基地退出补偿和集中居住区建设的资金来源。但是,这套模式存在三个问题:①地方政府财政存在风险。由于宅基地退出和农户补偿安置过程中的资金垫付全部由政府财政提供,一旦经济波动带来用地需求下滑,建设用地指标的稀缺性就会降低,土地价值上升就会趋缓甚至下降,地方政府建设用地指标的价值也就会下降,由此形成巨大的资金缺口。况且,指标交易仅在县域范围内进行,泸县不能完全消化它们。②项目和资金监管存在风险。在指标交易的整个过程中,政府和集体组织分别是指标运营和集聚的主体,农民参与度很低,项目和资金监管风险非常大。③农民和集体不能参与第二次增值收益分配,造成分配不公平,集体经济发展缺乏资金支持。

6.宅基地与集体建设用地权利的平等安排。泸县在宅基地作经营性建设用地使用方面有如下制度规定:其一,农村退出宅基地结余指标入市主要有两种途径:第一种是集体经济组织同泸县土地统征和储备中心之间进行的直接入市;第二种是依规划调整为县域内非公共用地,以协议和招拍挂等方式异地入市的调整入市。其二,入市方式。宅基地转为经营性建设用地之后,可以按出让(协议和招拍挂)、租赁、作价出资(入股)等有偿使用方式入市。依法取得的集体经营性建设用地使用权,在使用期限内可以转让、出租和抵押。对使用权年限的规定是:工矿、仓储用地50年;商服、旅游用地4027。其三,地价和收益管理。地价由入市主体(农村集体经济组织)委托评估公司评估,但不得低于所在区域基准地价;入市主体在试点期间向泸县人民政府缴纳土地增值收益调节金,以平衡相应基础设施建设等开发成本;入市收益归集体经济组织所有,纳入集体资产统一管理。其四,宅基地共建共享和综合开发28。在规划和总量管控下,在保证农户“住有所居”的前提下和不能进行房地产开发和建设私人庄园会所的约束下,泸县允许一户或多户农户以合法宅基地使用权独资、联合出资,或与社会资本结合共享居住、商住或经营,出资方获得一定年限的集体建设用地使用权。泸县对共建共享的宅基地采取分割登记制度,即农户按照农房登记并备注共建共享方式,出资方按照实际用途登记。第三方产权在使用期限内可以转让、租赁和抵押,使用期满后土地交还农户,房产按双方协商作价处理或继续使用,共建共享的农民和村集体有优先购买权。

作为农民居住之所,宅基地在理论和法律规定上与集体经营性建设用地存在不同的界定。由于其特殊性,宅基地不能像其他集体建设用地一样享有包含处分、收益、转让、抵押等在内的完整的财产权利。针对这一问题,泸县通过宅基地入市,既保证集体成员不失去居住的宅基地,又通过相关制度安排使腾挪出的结余宅基地指标与其他集体经营性建设用地同权同价进入市场,实现了居住保障和建设用地财产保障的平衡。

7.规划管制下的宅基地基层治理制度。泸县农村宅基地管理实行“规划引领、总量管控、有偿调剂、民主监督”的制度。泸县宅基地基层治理制度有两项创新:一是改革审批程序,下放审批权限。泸县在此次宅基地制度改革当中,将宅基地使用审批权由县人民政府下放到乡镇人民政府,极大提高了建房审批效率,实现了农村建房管理的权责统一,有效促进了土地的集约节约利用,从源头上解决了村民建房审批难、违建多的问题。二是实行总量管控和有偿调剂。根据《泸县农村宅基地使用和管理试行办法》(泸县府发[201764号),①泸县对农村宅基地实行总量分层级控制,规定“县人民政府管控各镇(街道)宅基地总量;各镇(街道)管控本辖区内各村的宅基地总量;各村管控本辖区内的宅基地总量。”②泸县对农村宅基地实行分层级有偿调剂。由于全县及各镇(街道)宅基地总面积固定不增加,为了解决各镇(街道)因经济发展水平不同带来的宅基地需求差异问题,泸县实行县域范围内的有偿调剂制度,具体为:“农村宅基地的使用,实行县域统筹,分层级有偿调剂。县人民政府统筹审批各镇(街道)之间的宅基地有偿调剂;镇(街道)统筹审批本辖区内各村之间的宅基地有偿调剂;各村统筹审批本辖区内各组之间的宅基地有偿调剂。有偿调剂金可参照泸县人民政府宅基地退出结余指标基准地价180/平方米的标准,以双方自愿协商为主。”

改革以来,中国在宅基地管理制度上可谓费尽心思,但收效甚微。《中华人民共和国土地管理法》(1986625日通过)实施以来,必威体育bway大量耕地被非法占用,其中大部分是被用作宅基地。之后的国土管理系统自上而下强调严管,但是,针对全国几亿农户极高的监管成本导致管理绩效不高。如果找寻不到宅基地管控与村庄治理的平衡,单靠自上而下的严管、拆除违建、不批指标、违建不予登记发证等解决不了宅基地基层治理的根本问题。泸县在宅基地管理上的创新就是总量管控与村内自治相结合,县政府只管控总量,审批权下放到乡镇,实行村内自治管理。泸县的宅基地基层治理制度,以总量管控保证耕地不被占用,以镇级审批防止乱占乱建,以村内自治约束农户的建房行为,“县”“镇”“村”三方发挥各自功能,保障了各方目标的实现。

(三)初步显现的制度绩效

泸县以宅基地制度改革为突破口,延伸到集体建设用地制度改革,以农民代际差异为牵引,通过宅基地制度改革促进了宅基地价值的显化和实现,增加了农民的财产权收益,为村庄转型、乡村产业发展、城乡融合打开了一条通道。泸县的宅基地制度改革在储备政策与制度的同时,也为地方发展和乡村活化提供了空间。

截至2017年,全县15个镇35个村已签订拆旧复垦协议的农户为17570户,已完成拆除复垦6000亩,已完成复垦验收的2946户农户退出宅基地2324亩,形成了2324亩建设用地指标。其中,143亩用于集中安置农户的建新区建设以及集体经济组织产业发展备用;2.46亩由集体经济组织进行调整入市流转给社会资本,入市之后获得了37.57万元的指标交易收入;结余的2178亩由泸县土地统征和储备中心收储并产生了指标流转收益16891万元。这些流转费主要用于支付退出农户拆旧补偿和安置费用、拆旧复垦工程费、集中安置农户的建新区建设支出、配套设施建设和公共服务支出、土地开发支出。进城购房户退出宅基地户均获得补偿12万余元,退出原宅基地到中心村建房户均可获得补偿8万余元。截至2017318日,泸县一共有4宗结余建设用地指标在集体经济组织之间交易,共交易83亩结余建设用地指标,成交总额为643万元,均价为7.74万元/亩。

农村宅基地退出复垦所形成的结余建设用地指标在优先满足本地发展需求的前提下,结余指标在县域范围内调整使用,保障了县城和其他重点镇建设发展的需求,为第二、第三产业发展提供了用地支撑。2016年两批退出宅基地结余建设用地指标转为城市建设用地共计60.5公顷,用于湿地公园、汽车贸易中心、药业园区产业园、安置房、旅游综合体、高速公路等建设,极大地促进了泸县融入泸州城市区。

宅基地的灵活利用促进了乡村旅游为主的农村新产业、新业态的蓬勃发展,壮大了集体经济。泸县222个村推进改革试点,通过宅基地退出结余指标流转,村集体平均收益100万元以上。以天兴镇田坝村为例,结余建设用地指标流转收益扣除各项成本之后可结余120余万元。目前,田坝村1宗宅基地退出结余指标调整地块入市,面积为2.46亩,用于在中心村建设幼儿园;玉蟾街道3宗协议出让地块,面积为33.64亩,已进行出让公示,单价分别为19万元/亩、20万元/亩、23万元/亩,总价款达687万元,用于农家乐和工业厂房建设。此外,2016年泸县各集体经济组织都成立了集体资产管理公司,由市、县两级财政兜底,对40个贫困村、181个村集体年经济收入低于2万元的非贫困村每村补助2万元作为发展壮大集体经济的启动资金,彻底消除了集体经济“空壳村”。由此,各村集体资产由集体资产管理公司运营,集体经济得到了发展壮大。

五、基于试点的几点结论

(一)宅基地制度改革的必然性和阶段性

据上文分析,传统农区宅基地制度改革的内在需求由经济结构变革的长期作用引致。首先,经济结构变革带来农民与土地和村庄关系的逐步疏解,宅基地作为农民安身立命之所的重要性逐渐降低,无偿分配和占有宅基地的制度效能逐步下降,宅基地制度改革出现可能性。其次,经济结构变革还带来村庄分化,引致村落集聚和居住形态变化,传统村落的封闭性事实上被打破,农民跨组和跨村集聚趋势增强。现行宅基地制度的不适应性越来越显化,宅基地无偿分配弊端凸显,宅基地的退出权缺失和社区封闭性既导致村庄破败和农民宅基地财产权利难以实现,又阻碍了人力、物资、资本的进入,还阻碍了有条件的乡村活化,因此宅基地制度改革具有现实必要性。

进一步的分析表明,不同世代的农民与宅基地的粘度不一,代际差异是决定宅基地改革进程和路径的关键因素。因此,宅基地制度改革应当以“农二代”为突破口,兼顾“农一代”对居住等功能的需求,按照经济结构变革和村庄转型的节奏和要求因地制宜、循序推进。

(二)传统农区宅基地制度改革的路径

由于经济发展程度和宅基地功能不一,必威体育bway宅基地制度改革在不同地区应当寻求不同的路径。泸县的宅基地改革路径以经济结构变革和代际差异为指引,顺应村庄分化和集聚的需求,从“一户多宅”和闲置宅基地入手,通过有偿退出的制度安排促进了宅基地价值的显化,以有偿使用完善农民的宅基地财产权利和保障他们的跨区域使用权、居住权,通过指标交易和调整入市等方式实现宅基地的市场配置和使用,较好地推动了村庄转型。由此,传统农区宅基地制度改革可从以下几方面着手:一是以人为单位、以成员权为基础细化宅基地取得制度和落实居住权利保障,对超出基本成员权利之外的宅基地实行有偿取得;二是以区位为基础区分增量和存量,以激励为导向实行宅基地的有偿使用与有偿退出;三是以县域为半径、以农民身份为基础实行宅基地的跨区域配置和跨区域有偿使用,实现村庄的有效开放与要素集聚;四是以闲置结余宅基地为对象实现宅基地与集体建设用地的权利平等,显化宅基地价值,为乡村发展提供建设用地空间;五是以村庄规模控制为前提、村庄规划为龙头,实行村内自治的宅基地管理与使用制度改革。

(三)形成改革共识

泸县宅基地制度改革试点可以在理论和政策上形成对宅基地制度的共识:一是以集体成员为基础、无偿分配宅基地的制度的保障功能降低,制度成本上升,必须进行改革;二是以有偿为核心的退出是实现农民宅基地财产权的有效路径;三是村庄的适度开放以及宅基地的交易和跨区域使用是应对村庄衰败和活化乡村的重要制度安排;四是以总规模控制和强化乡村自治为特征的宅基地管理制度更为可行、更符合实际。随着经济结构变革的深化和农民与土地和村庄关系的进一步演化,中国现行的低效宅基地制度的成本收益结构也会发生重大变化,并将为村庄转型与乡村发展提供巨大机会。


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18.张秀智、丁锐,2009:《经济欠发达与偏远农村地区宅基地退出机制分析:案例研究》,《必威体育bway观察》第6期。

19.章波、唐健、黄贤金、姚丽,2006:《经济发达地区农村宅基地流转问题研究——以北京市郊区为例》,《中国土地科学》第1期。

20.赵树枫,2006:《试论农村宅基地制度改革》,《农村工作通讯》第10期。

21.周洪亮,2007:《户的视角下的农村宅基地使用权的取得研究》,《必威体育bway观察》第5期。

22.朱新华、柴涛修、陈利根,2009:《宅基地使用权流转制度改革的制度经济学解析》,《中国土地科学》第4期。

23.诸培新、曲福田、孙卫东,2009:《农村宅基地使用权流转的公平与效率分析》,《中国土地科学》第5期。

24.Acemoglu, D., and J. A. Robinson, 2012: Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty, New York: Crown Publishers.

25.Alchian, A., and H. Demsetz, 1972, “Production, Information Costs, and Economic Organization”, American Economic Review, 62(5): 777-795.

26.Aoki, M., 2001, Comparative Institutional Analysis, MA: The MIT Press.

27.Davis, L. E., and D. C. North, 1971, Institutional Change and America Economic Growth, New York: Cambridge University Press.

28.North, D. C., 1990, Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge: Cambridge University Press.

29.North, D. C., and R. P. Thomas, 1973, The Rise of the Western World, Cambridge: Cambridge University Press.

注释:

1、本文依据不同世代农民的社会和经济行为特征,将1980年前出生的农民定义为“农一代”,将1980年后出生的农民定义为“农二代”。

2、数据来源:泸县国土资源局和泸县统计局。

3、数据来源:泸州市统计局(编):《泸州统计年鉴》(20022015年,历年),http://www.lztjj.gov.cn/InsidePages/NianJian.aspx?type=tjsj

4、参见泸县统计局:《2005年泸县国民经济和社会发展统计公报》,由泸县统计局提供。

5、参见泸县统计局:《泸县国民经济和社会发展统计公报》(20052016年,历年)。2005年的公报由泸县统计局提供,其余年份的公报来自http://www.lztjj.gov.cn/InsidePages/NianJianTreeList.aspx?year=2007

6、数据来源:泸州市统计局(编):《泸州统计年鉴》(20112016年,历年),http://www.lztjj.gov.cn/InsidePages/NianJian.aspx?type=tjsj

7、数据来源:泸州市统计局(编):《泸州统计年鉴》(20022015年,历年),http://www.lztjj.gov.cn/InsidePages/NianJian.aspx?type=tjsj

8、数据来源:泸州市统计局(编):《泸州统计年鉴》(20022015年,历年),http://www.lztjj.gov.cn/InsidePages/NianJian.aspx?type=tjsj

9、数据来源:泸县国土资源局。

10、2017年下半年,课题组与泸县人民政府合作,对10127个农户、34375个农民开展了宅基地改革试点专项调查。除另有说明外,本文下面提到的调查数据均来自该调查。

11、该段中的数据来源于20179月课题组联合泸县国土资源局对泸县59个中心村所做的调查。

12、“移建”是指在符合审批和规划的前提下,农户退出原来的宅基地,移到别处建设农房。

13、数据来源:泸州市统计局(编),2016:《泸州统计年鉴》,http://www.lztjj.gov.cn/InsidePages/NianJian.aspx?type=tjsj

14、数据来源:泸州市统计局(编),2016:《泸州统计年鉴》,http://www.lztjj.gov.cn/InsidePages/NianJian.aspx?type=tjsj

15、参见中共中央、国务院,2014:《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》

(中办发[201471号);全国人大,2015:《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》(2015227日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过),http://kns.cnki.net/KCMS/detail/detail.aspx?dbname=cjfd2015&filename=cwgb201502029&dbcode=cjfq

16、参见泸县人民政府,2017:《泸县农村宅基地使用和管理试行办法》(泸县府发[201764号)。

17、参见泸县人民政府,2017:《泸县农村村民建房审批管理暂行办法》(泸县府发[201765号)。

18、参见泸县人民政府,2017:《泸县农村宅基地使用和管理试行办法》(泸县府发[201764号)。

19、参见泸县人民政府,2015:《泸县农村宅基地有偿使用指导意见》(泸县府发[201539号)。

20、参见泸县人民政府,2015:《泸县农村宅基地有偿使用指导意见》(泸县府发[201539号)。

21、参见泸县人民政府,2017:《泸县农村宅基地使用和管理试行办法》(泸县府发[201764号)。

22、参见泸县人民政府,2017:《泸县农村宅基地使用和管理试行办法》(泸县府发[201764号)。

23、参见泸县人民政府,2017:《泸县农村宅基地有偿退出管理暂行办法》(泸县府发[201766号)。

24、参见泸县人民政府,2017:《泸县农村宅基地有偿退出房屋拆迁补偿安置指导意见》(泸县府发[201767号)。

25、参见泸县人民政府,2017:《泸县农村宅基地有偿退出房屋拆迁补偿安置指导意见》(泸县府发[201767号)。

26、泸县土地统征和储备中心,是泸县国土资源局的下属机构,其职能是制定土地收购、储备计划和供应计划,实行集体土地统一征收,建立土地储备库,规范土地市场等。

27、参见泸县人民政府,2017:《泸县农村经营性建设用地入市管理办法(试行)》(泸县府发[201768号)。

28、参见泸县人民政府,2017:《泸县农村宅基地共建共享暨综合开发的指导意见(试行)》(泸县府办发[2017188号)。