三个走向:农村集体经济组织的嬗变与分化——以深圳、苏州、宁海为样本的类型分析

作者:孙 敏  责任编辑:网络部  信息来源:《农业经济问题》2018年第2期  发布时间:2018-12-05  浏览次数: 212

【摘 要】基于深圳、苏州、宁海三地农村的田野调研发现,工业发达型农村集体经济“收支结构”的差异化变迁呈现了农村集体经济组织三种发展趋势:以深圳为代表的私人化、以苏州为代表的国家化和以宁海为代表的空壳化。早期工业化的不同路径奠定了集体组织异质化的历史基础,集体土地所有权的实现能力决定了集体组织“造血”功能的强弱,股份合作社的地方性实践形塑了集体组织差异化的政经关系。从上述三个维度剖析农村集体经济组织差异化变迁的实践逻辑及类型建构,有助于从中观层面为农村集体经济有效实行形式的探索提供学理依据。

【关键词】集体经济;收支结构;早期工业化;集体土地所有权;政经分离


一、问题提出与综述

改革开放以来,东部沿海地区凭借着区位优势、特殊政策等机遇率先通过外贸型经济先富起来,尤其是农村工业的发展对农村社区政治、经济、文化等方面产生了深刻影响,其中农村集体经济组织(下文简称集体组织)得以存在和成长的基本条件便是当地较为成熟的工业化和城市化程度(杨一介,2015)。因而,对农村集体经济组织进行研究的成果集中在广东珠三角、江苏苏南和浙江东部沿海三大工业先发型地区。

首先,学界关于农村集体经济理论层面探讨较为丰富。方志权(2015)认为农村集体经济组织产权制度改革必须坚持集体所有制,防止少数人或社会资本对集体经济的侵蚀。谭贵华(2013)、邓蓉(2017)提出加强农村集体经济组织的法学视角研究,依法学视角来界定该组织的法律内涵、功能定位和法律形态等。黄延信(2015)认为现存的合作性经济组织不同于传统的社区性集体经济组织,发展壮大农村集体经济应注重发展在产权清晰基础上的各种形式的合作经济组织。这些理论研究为农村集体经济组织改革提供了基本方向。

其次,关于农村集体经济产权制度改革的讨论也是一个热点问题。大部分学者认为珠三角地区的集体经济组织主要面临产权关系模糊、资产权益受损、法人地位不足等问题,由此提出在产权明晰的基础上通过政经分离建立有效的内部治理结构、通过及时立法解决新型集体经济组织市场法人主体地位等改革措施(杜国明,2011;吴晨,2010;叶文香,2014;广东省农业厅农村经济组织管理处,2013)。苏州是苏南地区最早一批于2001年开启农村集体产权制度改革的地区之一,其实现形式是社区股份合作制。部分学者认为社区股份合作制在促进农民增收的同时也改善农村公共服务,是一种公私兼顾的产权制度安排(江苏省农业委员会课题组,2017;陈建荣,2017;潘长胜等,2004)。浙江的集体经济产权改革起步于1993年,从杭州市开始大致经历了“试点摸索—组织引导—面上推进”三个阶段(方志权,2011)。尽管浙江省改革早于苏南,但直到2005年才在全省范围推开,受制于省内农村集体经济水平整体偏低的现状,存在推进滞后、配套不足、深化不完备等问题(顾剑明,2014),其改革探索的重点方向在立法实践方面(郑水明,2010)。

综上所述,学界关于农村集体经济组织的研究,不论是理论层面还是具体实践层面,其研究的重心集中在集体产权制度改革上。然而,已有研究重在改革本身合理性、合法性的讨论,而有意无意地忽视了对改革后果的总结。通过对深圳、苏州和宁海三地农村集体经济发展历程的历史考察和实地调研,发现三者发迹的时间起点一致,发展都曾有过“黄金时期”,但在长达近40年的历史涤荡中,它们的集体经济发展路径不断走向“殊途”。同时,在市场化和城镇化的宏观背景下,尽管集体组织的创收方式趋于一致,但其差异化的经营方式或分配原则引发一些“意外后果”,而这些后果如果不加以认真总结,改革便有可能反噬“初心”。

这三种“殊途”是在怎样的历史环境中形成的?对当下农村集体经济组织改革有何经验或教训?不同类型的集体经济组织又形塑了怎样的“农民与国家”的关系?本文试图以上述三个地区的农村集体经济的“收支结构”变化来展现三者“殊途”的实践逻辑及其后果。而集体组织收支结构的变迁隐含着不同地区集体经济组织运行的基本原则,这些异质性的原则建构着不同的组织类型,这构成本文研究的起点。

二、农村集体经济组织转型路径的类型建构

20世纪90年代以来农村集体经济组织的收入来源呈现多元化,在东部工业发达型农村,集体经济的收入来源主要有6项:(1)因地方政府征地拆迁而获得的征地补偿款、建筑物补偿费等政策性收入;(2)村干部私下买卖或“超长期”出租集体资源所产生的非正规收入;(3)通过出租集体厂房、集体商品或公共建筑等换来的物业收入;(4)通过出租集体土地换来的地租收入;(5)将集体资金投资入股企业或其他经济组织所获得的集体股份收入;(6)通过创办集体企业所创造的企业利润收入,以乡镇集体企业为代表。依据收入方式所承担的市场风险由小到大来排序,大致分为三类收入:第12项的政策性收入和非正规收入基本属于一次性交易,虽不承担后续的市场交易风险,但也不具有收入的持续性,归纳为不可持续的I类收入;第56项的集体股份收入和集体企业利润属于持续且直接参与产业市场竞争直接经营收入,其承担的市场风险最大,收入随着市场价格上下波动,归纳为非稳定的III类收入;第34项是通过出租方式所获的地租或物业收入,其市场风险则居于I类和III类之间,集体经济组织属于间接参与市场竞争的主体,如能策略性地处理好集体与租户的关系,其收入在一定时期内具有相对稳定性,归纳为可持续性的II类收入。

随着村庄工业化和村级治理规范化的推进,集体组织不得不承担越来越多的村社管理服务项目,这些项目支出构成集体组织的主要支出项:(1)村干部的工资;(2)农村基础设施的投入;(3)社会管理和公共服务的支出;(4)村社成员集体福利;(5)个体股的股红分配。从分享集体组织经济收益的主体来看主要分为两类,一是代表整体利益的集体组织、二是代表个体利益的集体组织成员。集体组织利用集体经济为农村社区提供各种具有公共性、均等化的社会服务,从而提升和改善全体成员生产生活的外部环境,因而可将第1~3项归纳为以公共服务为目标的“共有公用”的I类支出。而4~5项是以货币化的方式直接惠及集体组织成员,可归纳为一种以增加农民个体收入或福利为目标的“共有私用”的II类支出。集体组织支出项目的多元化隐含着一对基本矛盾,即集体组织的公共性与集体成员的私利性之间的张力,二者之间的博弈在很大程度上影响着集体组织的性质。

需要注意的是,任何一个集体组织的收入和支出不是由单一项构成的,而是由多个项目组成的。因而,集体组织收支结构的差异性不能以项目数的多少来区分,而只能以组合项目中的主导项与辅助项的差异来区分。首先,将收入和支出分别作一次组合便呈现出表1中的三类收入结构类型和二类支出结构类型。然后再将收入结构类型与支出结构类型进行二次组合,便呈现出表1中所建构的四种集体经济收支结构类型。


1集体经济收支结构类型建构



根据三个地区农村集体经济发展的时间顺序,A类最早在苏南地区出现,B类最早在深圳和宁海出现。随着国家政策带来的强制性农村制度变迁以及工业化、市场化和城镇化带来的诱致性制度变迁,三个地区的集体组织发展路径的分歧表现为C1C2两种趋势。其中苏南地区由A类转向B类;以深圳为代表的珠三角地区由B类转向C2类;浙东地区的宁海则由B类走向C1类。据此,本文首先将苏南地区不断强化“公共利益”转型过程归纳为集体组织国家化,其次将深圳农村不断强化“个体利益”的转型过程归纳为集体组织私人化,最后将宁海农村集体组织不断被侵蚀的转型过程归纳为集体组织空壳化。下文将以现状为基础、以历史分析为工具,分门别类地阐述三个地区集体组织发展的实践逻辑及其后果。

三、农村集体经济组织的分化逻辑及其后果

(一)深圳:农村集体经济组织私人化

1.起点:

“三来一补”企业维系的“共有公用”。深圳作为我国第一批对外开放特区,依托毗邻香港的区位优势,在特殊政策的支持下,以“三来一补”的发展模式开启了本地村庄工业化进程,当地人将本地工业化路径形象地称之为“四个轮子一起转的工业化”。“四个轮子”是指围绕企业落地所需的资本、土地、劳动力、政策等要素的四大供给主体,即行政村、组(原自然村)集体组织,县、乡(镇)两级地方政府,本村村民以及中央、省政府。其中,村、组两级集体组织是该地区工业发展土地要素的主要供给者,工业化所带来的土地增值收益构成当地集体经济的主要来源。据调研发现,在早期工业化的20世纪80年代,该地集体组织收入主要有3项:一是以集体土地折价入股的方式参与企业利润分红;二是集体组织以出租“三通三平”的工业用地所获得的地租收入;三是集体组织通过在工业用地上“自建厂房”并出租厂房所收取的物业收入。

早期工业化阶段有条件的集体组织主要将收入转为基础设施的投入与标准厂房的建设来提升集体组织“做大蛋糕”的能力。由于基础设施和标准厂房的投入规模较大,当时大部分集体组织需要主要通过向银行贷款或向农民集资来完成基础建设。所以,村、组集体的经济收支在很长一段时间内是“收不抵支”的情况,农村集体组织成员便很少能够直接从村、组集体获得普惠性的集体福利。

因而,在深圳早期的工业化阶段,由农用地非农化使用中所产生的土地增值收益有三种表现形式:土地入股的分红、土地出租的地租、厂房出租的房租。其收入表现为以II类收入为主的结构。同时,由于此阶段集体组织的重点在于“做大蛋糕”而不在于“分配蛋糕”,支出以I类支出为主、II类支出为辅,由此组合成典型的以弱市场风险性收入为基础的可持续性的“共有公用”(B型),集体组织处于快速发展期。

2.转折:

集体组织产权制度改革开启“私用”分配原则。20世纪90年代,随着村庄建设期的结束,用于I类项的支出不断减少,集体组织收支结构也发生转变,由原来的“收不抵支”负债型结构转为“收大于支”的结余型结构,集体组织开始有“存款”了。如何有效分配这部分“存款”成为当时地方政府、集体组织和集体成员共同关心的问题。广东珠三角地区便开始尝试以明晰集体组织产权关系为主线的改革,改革的主要内容集中在三个方面:“一是农村集体资产所有权归属的重新界定;二是集体成员资格认定标准和分配比例的重新界定;三是通过改制建立内部治理结构,确立法律身份,谋求市场主体地位”(陈标金,2011)。其内部治理结构的改革措施是实行“两套牌子,两套班子”的“政经分离”,从而改善以往因村干部兼任经济组织管理人员而来带的“集体经济组织剩余索取权部分模糊”的事实(方志权,2011)。

可见,深圳地区最初的产权改革在于实现两大目标:一是通过“按份共有”的方式将集体组织成员的集体资产收益权制度化,即依据集体成员权来划分股份,集体成员凭此股权参与集体资产收益的分配。通过村民股(成员股)将部分集体组织的纯收益分配给个体农民,从而增加农民财产性收入。将集体收益以股份分红的方式发放给集体成员标志着集体组织收益分配原则走上私人化、个体化的倾向,开启了集体组织“共有私用”的支出方式。二是通过“政经分离”以排除集体行政组织对集体组织收益的绝对控制,从而保证集体组织拥有相对完整的剩余索取权。村、组两级根据自身实际情况成立独立的组织管理机构如股东大会、董事会等,农村基层单位便逐步形成专管经济和专管行政的两大治理主体,从而有效克制了政社合一引起的股份制经济目标多元化的倾向(施炜,1991)。

为了进一步保护个体农户通过集体分红所获得的财产性收益,村、组两级集体组织将村民股份进一步固化,集体资产在集体组织、集体成员和出资购买集体资产股份的投资人之间分配形成“集体股”、“成员股”和“募集股”三类,并且规定“生不增、死不减,可以继承不许转让”的“股权固化”设计。如此一来,集体组织实际上成为一个按资格、按贡献所组成的相对封闭的分利集团。尤其在一些直接取消“集体股”的地区,如东莞农村,“成员股”的分红便成为集体组织支出的主要项目,“这种分家底式的改革,兑现比例过高,而大规模兑现导致集体资产的积累能力大幅度降低”(孔祥智等,2017)。集体组织的支出结构由原来的“共有公用”为主转变为“共有私用”为主,其收支结构事实上由前期的可持续性的“共有公用”(B类型)转向超稳定型的“共有私用”(C2类型)。

3.意外后果:

私人化分配强化对抗性的“土围子社会”。当“成员股”成为集体组织收益分配的主体,集体组织组织便悄然转化为个体私利的集合。这种“私的集合”,一方面增加了农民从集体组织收益获得的财产性收入,另一方面减轻地方政府在农村社会管理与公共服务方面的财政开支,这是一个地方政府与个体农民“双赢”的局面。但是,当地方政府围绕新工业、新城市的“二次开发”对现有的集体资源(集体土地、集体厂房、集体物业)和个体资源(农户宅基地及其房屋)等进行调整时,新的谋篇布局意味着对村社集体利益和农民个体利益的重新调整。当具体的个体集体组织成员(农民)与具体的货币性、财产性收益结合得越紧密,对该片土地二次开发的利益调整则越困难,其最大的阻力便是“视集体收益为自己私人财产”的本地农民群体。他们拥有强大的集体抵制政府“合理合法”建设的行动能力,从而形成一个与地方政府对抗的“土围子式”社会(贺雪峰,2017)。

比如,地方政府为提升基础设施需要征用一部分集体土地,当征地补偿标准达不到村民(股民)的集体预期时,地方政府便无法“合法合理”地征收土地。政府如果强制执行,在“团结型”宗族文化熏陶下且个人切身利益高度均质化的情形下,当地集体组织成员(农户)便迅速组织起来对抗“强征或强拆”。这种“反抗”不是通常意义上的反对城市化即产业非农化、生活方式现代化和基础设施改善等,而是反对二次城市化对农民既得利益的损害和流失(李翠玲,2011)。可见,将集体组织资产收益通过量化、固化到成员分配制度所产生的一个意外后果,便是将原本具有公共性的集体组织收入制度化地转变为私人性的股份分红制度,集体组织走向私人化。

需要注意的是,传统的“代理人”与“当家人”合二为一的村、组干部在实质性政经分离及村级组织行政化的合力推动下,村两委与董事会成员由统合型的双重角色转变为分离型的独立角色。其结果是,一方面基层政权性组织即村、组干部没有权限利用内生集体资源来治理村庄,另一方面集体组织没有动力支持社区公共服务和公共品供给。农村社区“二元化”的治理结构下,集体行政组织的治理基础逐步弱化,而集体经济组织的政治性也逐步消解。两者之间巨大的张力集中表现为私人化分配与公共性投入之间的矛盾,代表不同意志与利益的治理主体之间的矛盾所隐含的不良治理后果是需要警惕的。

(二)苏州:农村集体经济组织国家化

1.起点:

村办集体企业维系的“共有公用”。苏州农村并没有深圳的特殊政策,它只能利用毗邻上海的区位优势探索具有自身特点的早期工业化路径。为实现各生产要素的优化配置,集体企业成为本地工业化的主角,其中乡镇和农村集体组织成为创办企业的主体。本地工业化所需的土地、劳动力和资本均以自我供给内生资源为主。在政企合一的经营制度下,集体组织通过收回部分责任田为集体企业提供零成本的工业用地。另外,集体企业创办之初所需的资金,一部分来源于集体时期的“两金”(公积金、公益金)积累,一部分则来自银行贷款,若企业运转还缺口少量资金便通过村民集资来弥补。这笔资金主要用于厂房建设、设施配套和原材料购买,企业注册资本总额不算太高。可见,资源配置方式决定了苏南地区与珠三角地区的早期工业化路径的差异,苏南属于本地资本支持下的集体推动的工业化,而深圳则属于外来资本主导下多方推动的工业化。

在苏南工业化模式下,集体组织的经济收入主要来自于集体企业的利润,而集体企业能否成功盈利的关键是产品市场。为了尽可能地降低市场风险,村集体企业一般先确保产品有销路,然后适应市场需求投资建厂。以苏州下堡村为例,20世纪90年代改制之前,集体组织先后创办过10家大大小小的集体企业,有些企业维持了2~3年因销路不通而关闭,有些企业则因质量优势保持了近10年的盈利。据当过3个集体企业会计的老人口述:“80年代末90年代初是集体企业效益最好的时候,当时有盈利的集体企业5~6家,每年向村集体上交企业利润总额可达50多万元。但1994年之后,由于市场竞争、企业管理等方面的原因,集体企业纷纷走下坡路,企业产品滞销、货款收不回,村集体经济也就没有收入,1998年村干部的工资都发不出来。”可见,苏南地区集体土地非农化使用所产的收益不是以“地租”来实现,而是以集体企业的利润来呈现的,但嵌入市场风险的集体企业利润存在不稳定性。

同时,集体组织经济收益主要通过公共品供给的方式惠及大部分老百姓,其公共品供给能力随着村办集体企业的效益而波动。还以下堡村为例,随着集体组织的壮大,20世纪8090年代该村共有5项开支:村庄基础设施建设,如修路、架桥等;农业现代化方面的生产支出,比如水渠维修费用、出资购买农用机械等;兴办公益事业;每年给村内贫困户和优抚家庭发放少量慰问金。可见该阶段集体组织支出类型是以I类支出为主、II类支出为辅的“共有公用”型。简言之,苏南地区逐步形成了以高度嵌入市场风险的经营性收入为基础的非稳定型的“共有公用”集体组织收支结构(A类型)。

2.转折:

行政主导下的地租经济强化“公用”分配原则。20世纪90年代中后期,国内外宏观经济的疲软使得“农村集体经济发展缓慢,甚至相当一部农村集体企业陷入停滞以致濒临破产的困境”(王树春,2003)。为寻求集体组织的新出路,苏南地区启动了对集体企业的改革,转制最初以“股份制”为主要改革方向。集体企业改制直接导致集体组织收入结构的变化。首先,在强调“集体控股”的政策下,集体股成为股份企业原始集体投资(资金、设备或土地等)的价值,以此获取股份制期间的企业分红。其次,集体股的主控权退让给个人股(社会股),而这些“个人”常常是“富庙的方丈”即原集体企业的厂长或中层管理人员,他们“先以要素转移方式另建新庙,然后又在股份制名义下以小庙吃大庙,而把‘富庙’变为自己的私庙”(秦晖,1998)。仍以下堡村为例,在2000年前后,落地该村的大大小小私营企业有30多家,占地面积40多亩,村集体每年向私营企业收取的土地管理费可达40多万元。2010年村集体将全村3000多亩耕地收回后规模流转给农业公司,每年获得土地发包费约25万元。可见,改制之后当地农村集体组织的经济收入来源呈现多元化趋势,主要包括集体建设用地的地租收入、集体厂房的租金收入、集体责任田的地租收入等。其收入结构明显由原来“以III类收入为主”转变为“以II类收入为主”。

同时,农村社区股份合作社在分配制度方面具有两个特点:其一,地方政府将集体组织收益的支出项目进行严格界定和排序,将“农村基础设施和提供农村公共服务”作为集体组织支出的首要项目(刘志彪,2016)。《相城经济开发区卫星社区股份合作社章程》第二十二、二十三条明确规定“提取50%~80%公积公益金”后再“按股分红”,这为当地集体组织坚持“以共有公用为主”的支出结构提供了政策合法性。其二,在农村经济合作社的社长由村书记兼任、副社长由村主任或者副书记兼任的背景下,乡镇政府凭借强大的地方财政将村干部职业化,同时不断增加对村级财务的监督与管理,通过财权和人事权的控制重塑村干部的行为逻辑,由“结构性自利”转变为“结构性自制”(孙敏等,2017),以此来保证村干部“无偏差地执行”《章程》所规定的分配原则。如此一来,改制之后的苏南农村逐步建立起以地租经济为基础的可持续性的“共有公用”(B型)收支结构类型。

3.历史延续:

治理视角下集体组织再分配性重构。自20世纪80年代以来苏南乡村经济先后掀起了“集体化”、“去集体化”和“再集体化”浪潮(王勇等,2016)。虽然每次改革的具体对象和内容存在巨大差异,但三次改革并未消解集体时代遗留下来的制度遗产,即集体土地所有制以及基层政权对集体组织的“强支配”。波兰尼认为再分配经济的特点是“以政治的和行政的权力为基础,社会物品的生产和分配都处在集中和再分配过程中,中央将这些集中起来的财富和物质以及劳务,按法律、习惯、意识形态及掌握再分配权力的社会群体的决策进行再分配”(方长春,2006)。如果将此概念下放至一个“边界小而清晰、主体少而明确、信息较为对称”的熟人社会式的单位里,其“再分配经济”便具有了新的内涵:基层政府以集体组织作为政治或行政权力的载体,将生产要素的使用权放入市场以获取所有权的收益,再将所有权收益纳入再分配过程中。从治理角度来看,苏南的集体组织通过“政经合一”的方式将集体组织收入有效地转为了基层组织的治理资源和治理能力。

集体组织的再分配经济具有三大鲜明特点:第一,保持集体组织对生产资料的所有权及其收益是集体组织创收的基础条件。若相关改革不断瓦解集体所有权,集体组织的壮大便是无源之水、无本之木,这便是“以政治权力为基础的集体财富再生产”,可以视为再分配集体组织的前提条件。第二,集体组织的分配坚持以公共性的分配为主而非以私人化的分配为主。它表现为将集体组织所有的收益转化为公共服务、公共行政从而塑造公共秩序。这属于再分配集体组织合法性来源的基础。第三,集体组织首要责任不在于直接替农民挣钱、不在于带民致富,而在于维持一个起点公平、规则一致的社会秩序。正如该街道主任所言:“地方政府掌管一方,抽肥补瘦便是社会主义经济,先富带动后富是先富的责任和义务。我们这里没有特区政策,但我们用社会主义的制度优势,尽可能为我们现有的发展提供强大的动力和优势。”

总之,在集体组织创收过程中,集体组织主要依靠具有政治性的集体产权维持集体组织持续稳定的发展。而在集体组织收益分配过程中,通过有效平衡公共支出与个体福利在支出中的占比,促使农民对集体共有财产保持了一个相对独立的距离。由此实现个人服从集体、集体服从国家的过渡,农村集体经济组织在再分配中走向国家化。

(三)宁海:农村集体经济组织空壳化

1.起点:

本地私营企业维系的“共有公用”。20世纪80年代初期,浙江东部地区与苏南地区一样,均凭借作为上海经济特区腹地的优势,个体农户凭借个人社会关系和市场关系在具有高密度市场机会的上海寻求大大小小的订单。以宁海杨梅林村为例,20世纪8090年代中后期,全村八十多农户中至少有30%的农户办过“家庭工厂”,他们或者是接村里私人老板跑来的订单,或者是自己从上海、苏州等地跑来的订单,各种塑料配件和模具配件是村里的主要行业,服装、五金、塑料、石灰等行业也都存在,只要自己能找到市场销路就在自己房前屋后开工生产。于是,在当地逐步形成了以家庭为单位、以家庭成员为劳动力、以家庭住宅为生产场所的“家庭工厂”,以家庭工厂为主要形式的分散式的工业化道路由此起步。

同时,在全国号召创办集体企业的浪潮下,村、组集体也想办法创办集体企业。于是,本村老板与本村村干部的“联姻”成为当地一个极为普遍的现象:村集体出面提供私营工厂发展所需的土地或“厂房”,而私人企业则带上“集体企业”帽子。这便出现了一个“双赢”的局面:一方面,私人老板通过戴“集体企业”的帽子获得了廉价的工业用地和一定的免税特权;另一方面,村集体组织通过“供地戴帽”收取土地地租和戴帽佣金,从而“创造”集体组织收入,同时完成创办经营“集体企业”的政治任务。该村第一个由“家庭工厂”转变为“集体企业”的是现任老年协会会长于1975年创办的杨梅林石灰厂,1978年他从小组租来一个荒坡上的仓库创办了第二个“集体企业”杨梅林铝制厂,1985年前后他又从村集体租来破败的老祠堂和废弃的大队仓库投资建立了第三个“集体企业”杨梅林针织厂。这些企业每年上交集体组织的“企业利润”与该企业所免税收差不多。据他回忆:“这些‘带帽用地’的企业每年需要向村集体上交一部分费用,这既包含了土地租金,也包含了‘集体企业利润’,一般占企业利润的20%左右。”

需要注意的是,在一个相对开放的市场竞争环境中,能够从“家庭工厂”转变为“集体企业”的是少数,村集体能够收取的“企业利润”亦是非常有限的。据调研,该村在改制前大约有5家私营企业,1994年改制之前村集体组织收入总额不超过10万元。这笔收入数额虽然较小,但“集体企业利润”搭私营企业利润的便车,在私营企业高度理性化的经营管理下其收入是比较稳定的。当时集体组织收入主要用于发放村干部补贴、办公经费、村庄基础设施改善等公共性支出,从而形成了以寄生于私营企业利润为基础的低水平但较为持续的“共有公用”的集体组织收支结构类型(B类型)。

2.转折:

非正规的地权交易弱化“共有”经济基础。1994年集体企业改制对浙东地区的“集体企业”并未产生实质影响,但对依赖于“集体企业利润”创收的集体组织有影响,私营企业的“摘帽”过程便是集体组织停止收取相关费用的过程。在新形势下如何应对集体组织来源断绝的问题,当地村干部可谓是“八仙过海各显神通”,他们主要通过非正规的利用集体资源来维持集体组织的基本运转,其中主要的资源有集体建设用地、宅基地、山林水面资源、现有集体资金等,这些资源的利用方式及其收益情况见表2


2杨梅林村19942004年期间集体资源的利用情况



可见,(1~3)项属于没有明确法律条文或政策文件支持的非正规性收入;(4~5)项属于合法性收入,但两者存在差别,其中征地补偿款属于政府主导下工业化发展的增值收益,可归为政策性收益,而集体资金资本化运作属于间接参与市场的投资行为,属于具有较大风险的经营性收益。可见,在地方政府并未对农村土地等资源进行严格管控的情况下,当地农村集体组织主要利用集体所拥有的各种资源进行市场化交易来维持收入,其收入来源确实多样,但这些大多属于“一锤子买卖”。

因而,当地集体组织逐步走向了以政策性收入和非正规性收入为基础的不可持续的“共有公用”收支结构类型(C1类型)。这种非正规的市场交易尽管在短期内能够缓解集体组织收入不足的困境,但集体所有土地资源的不可再生性和边界性决定了集体组织收入的不可持续性,从而削弱了“共有公用”型集体组织的经济基础。

3.意外后果:

集体所有权虚化导致集体组织空壳化。在不断强调农民承包权和宅基地使用权的农村土地制度改革浪潮下,当地集体组织所能支配的集体土地资源“有减无增”。同时,改革以来宁海农村集体土地所有权的实现形式经历了“土地租金”—“土地市价”—“村集体提留”三个阶段,复杂的基层民主制度的运行使参与土地收益分配主体增多,该制度从实践层面取消了集体组织对土地增值收益分配的主导权,直接导致集体组织所能分享的份额缩小。以岙胡村为例,2010年工业园区建设征用该村50亩土地,按照9.6/亩的征地补偿价计算,该村集体组织能够获得480万征地补偿款,依据土地集体所有权和农户承包权的设置,最终确定了28的分配方案,即“村集体提留20%作为集体经济收入,剩余80%在集体成员内按现有人口均分”,而在个别集体组织涣散的村庄,集体组织“一分提留”都保不住。

集体组织最重要的统筹资源是集体土地,集体对土地统筹权力的大小便是集体组织虚实的晴雨表,在土地宪法秩序中“集体土地所有权”是集体所有制的法律实现形式,是供给农村公共产品的物质保障,是调解农村收入分配的重要方式(杨青贵,2014)。随着土地权利分割越来越清晰且改革倾向于保护农民所享有的地权与地利,“地权固化于民”且“地利私享于民”导致农村集体土地所有权不断虚化,依托集体土地所有制的集体组织收入来源将不断减少,农村集体经济组织在没有自上而下的财政资源输入的情况下,必然是“无源之水、无本之木”,经济基础的削弱迫使集体组织走向空壳化。

四、反思:农村集体经济组织向何处去

深圳以较为彻底的集体经济产权制度改革意外地将农村集体经济组织推向私人化,浙江则以非正规的地权交易瓦解了集体土地所有权从而将集体经济组织推向空壳化,这两类发展趋势的共同后果便是集体组织逐步丧失社区服务和管理的内生性治理资源。苏南地区的农村集体经济组织在强大的地方行政引导下重构了再分配性质而逐步走向国家化,它能够较好地将外部输入的项目资源和内生性的集体资源转化为基层治理资源。但如果不注意把握基层组织行政化的程度和边界,国家化的集体组织与自主化的村民自治组织便有可能存在一定的张力,总体而言苏南地区农村所呈现的是一个“强行政—弱自治”、“强国家—弱社会”的国家与社会关系。

集体组织作为“国家”与“农民”的中介组织,从不同的集体组织性质透视出了多元化的“国家与农民”关系:以深圳为代表,在“政经实质性分离”的背景下,当具有政治性的农村集体政治组织无法控制私人化的农村集体经济组织时,农民与国家呈现为“单一的对立关系”。以苏州为代表,在“政经未发生实质性分离”的情况下,村级组织的行政化实现了集体组织的国家化,农民与国家呈现为“单一的统一关系”。而浙江集体组织的虚无化,农民与国家之间的博弈方式和激烈程度视具体事件而变化,总体表现为一种“综合性的对立统一关系”。

可见,不同发展趋势的农村集体经济组织也在不断地形塑不同的基层社会、不同的农民集体土地观念、不同的国家与农民关系。因而,仅从“增加农民财产性收入、壮大集体经济收入”(农业部经管司等,2012)的经济功能角度来定位集体组织的改革方向呈现较为明显的“去政治化”特点。本文围绕三地农村集体经济组织的历史实践呈现了农村集体行政组织与经济组织之间的辩证关系:一方面,丧失经济基础的农村集体行政组织不可能保持其自主性;另一方面,丧失了政治基础的农村集体经济组织也不可能保持其公共性。因而,如何在自主性的行政组织与公共性的经济组织之间实现平衡才是农村集体经济组织改革的主要着力点。


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注释:

1、当地乡镇强化村干部国家代理人角色的措施主要有以下几点:第一,“后备干部”式的选拔机制,以保证任人唯贤与唯才;第二,乡镇为村干部提供一个相对稳定的晋升空间,以增强村干部对职业的预期和稳定;第三,建立等级化的工资体系来激励村干部的晋升动力,且用高于普通工人3倍的财政支出来凸显村干部职位的体面性;第四,精细化的考核制度,乡镇将基层工作分类分条进行分数制考核,采用“乡镇考核书记、书记考核村两委人员”的方式,通过这种层级性考核实现行政动员;第五,落实“双向监督机制”,即将“鼓励群众自下而上的举报”和“乡镇自上而下的离任审计”结合起来对村干部进行监督;第六,通过规则治理来缩小、限制村干部的灰色空间。这些措施综合性地塑造了一个具有“职位利益”的岗位,从而有效地约束了村干部的“自利行为”