权力下沉、流程再造与农村公共服务网格化供给——基于浙东“全科网格”的个案考察

作者:张新文 戴芬园  责任编辑:中农网  信息来源:《浙江社会科学》,2018年第8期,第65-74页 157页  发布时间:2018-12-02  浏览次数: 295

【摘 要】农村公共服务有效供给是乡村振兴战略落地的基础。本文以农村公共服务网格化供给为研究对象,基于“政府-村庄”的双向分析框架对浙东“全科网格”的个案考察发现:农村全科网格一方面以权力下沉为建构动力,从层级结构、人财物资源、技术手段三方面强化自上而下的政府供给机制,使全科网格成为乡镇政府自村向下延伸的一级结构,并扮演着“公共服务代理人”角色;另一方面,以公共服务流程再造重塑运行逻辑,依托于需求表达、问题处理、配套机制的再造,形成“横向到边、纵向到底”的服务格局,纵横交错间完善自下而上的村民诉求表达与流转处理,在双向互动中推进农村公共服务网格化供给的实践,但仍存在一些实践性矛盾,如主体单一、经费不足、一元化一刀切、技术理性膨胀等。为此,我国农村公共服务供给需从“网格化供给”走向“网络化供给”,其发展路径是在融合社会多元力量的基础上,加大资金投入,明晰公私边界,同时规避碎片化、一刀切供给,进一步优化服务流程细节。

【关键词】全科网格;权力下沉;流程再造;网格化供给


一、问题提出与文献述评

农村公共服务供给是衡量政府治理能力的重要依据,也是影响一个国家或地区发展水平的关键要素。对此,党的十八大报告提出“改进政府提供公共服务方式,加强基层社会管理和服务体系建设,加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”;十九大报告首次把“实施乡村振兴战略”作为新时代“三农”工作的总抓手,此后出台的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》更明确提出“到2035年,城乡基本公共服务均等化基本实现”的重大目标。地方政府公共服务供给能力是国家公共服务供给水平的核心体现与基础,[1]“如何提升农村公共服务供给有效性”是摆在地方政府面前的一项重大课题。

2007年底,浙江舟山以北京东城、上海长宁网格化经验为鉴在当地农村试点推行“网格化管理、组团式服务”,不仅将网格化管理首次应用于农村,也实现了其从基层维稳工具到公共服务供给手段的跨越。自此,公共服务网格化供给的实践在浙江全省及国内部分农村地区逐步拉开。2013年,《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出“创新社会治理体制,以网格化管理、社会化服务为方向,健全基层综合服务管理平台”,网格化管理从地方创新实践上升至国家战略层面。近年来,有关公共服务网格化供给的推广与完善工作仍未止步,其中规模最大的是20174月起浙江省全面推行的“全科网格建设”。作为一种新的服务供给模式,农村公共服务网格化供给是地方政府回应党中央提出的“创新公共服务供给方式,健全基层公共服务网络”而做出的制度安排,并打通农村公共服务“最后一公里”的重要尝试。

相比于城市,农村公共服务网格化供给尚为新生事物,已有总结性的研究成果较少。其一,在概念内涵上,“农村公共服务网格化供给”一词由农村公共服务供给与网格化服务管理演化而来,主要是指基层政府遵循属地管理、地理布局、现状管理等原则,将农村地区划分成若干网格状的单元,借助信息化技术、配套服务团队及制度体系,以横向到边、纵向到底的格局为村民提供全方位服务的一种新型供给模式。[2]其二,理论价值上,城市网格化管理嫁接到农村的实践是地方政府对农村公共服务流程的积极重建。多种资源汇聚网格,既改变资源配置的零散状态、统筹城乡公共服务水平,又提升村支两委及驻村干部服务水平,使基础性服务不出“格”和“网”便得以供给,实现对无缝隙政府的超越。[3]高效的服务供给有赖于现代信息技术的支撑,网格化供给革新了公共服务供给的技术手段,[4]并促使农村公共服务供给理念由“被动”向“主动”转型、供给方式由“传统”向“现代”转型、供给主体由“单一”向“多元”转型。[5]从基层治理视角出发,网格化有助于在畅通村民利益表达渠道的基础上赋权给相关参与者,强化地方参与式治理趋向,推动农村多元治理机制的构建。[6]其三,现实困境方面,农村公共服务网格化供给本质上具有浓厚的国家色彩,其难以完全消解行政化供给导向。这种供给机制以制度化建构的方式将一大批国家权力与公共服务嵌入行政村,并非自发性的社会行为,代表农村基层民主的村民自组织活动空间难免受到挤压。[7]建立过程中既面临着过度依赖村庄旧制度、宣传动员力度不足的困境,也存在不适应农村社会性质的问题,突出表现为基层政府对农村的社会组织未加考虑等,[8]将增加农村基层政权“内卷化”的风险。此外,官僚体制下网格化供给的现实运行还将诱致行政层级增加、服务成本畸高、流程程序化等一系列内生问题。[9]

目前,我国农村公共服务网格化供给的实践正不断推进,但当下的研究尚处于起步阶段,既有的经验总结大都是以单向度的视角从各地网格化经验中探究理论价值或问题,并未对其建构与运行机制进行整体性解剖,内在机理研究不足,研究成果滞后于现实需要与实践发展。鉴于此,本文以浙东D县全科网格为样本,建构一个较为完整的“政—村”双向分析框架:一方面,以权力下沉考究农村公共服务网格化供给中地方政府如何延伸权力,即网格化供给的建构动力;另一方面,以流程再造分析村民群体如何寻求服务,即网格化供给的运行逻辑;最后,在探究全科网格现实困境的基础上提出思考性建议,以期为国内其他农村公共服务供给的创新提供借鉴。

二、案例描述

D县位于浙江省东北部,总面积5242平方公里,其中陆地面积约327平方公里、海域面积约4915平方公里,常住人口20.22万人,下辖六镇一乡,具有较为丰富的海洋资源、风力资源及旅游资源。20088月,D县作为最早一批农村公共服务网格化供给的试点之一,开启了“网格化管理、组团式服务”的具体实践。随着“组团式服务”的实践深入,网格划分不当、人员配置不合理、服务对象不全面、服务内容泛化以及考核管理、激励惩戒、走访机制不完善等问题逐渐显露,后劲不足的态势愈发明显。20175月,为全面提升网格管理服务水平,充分发挥网格化管理在基层社会治理中的基础性作用,中共浙江省委及省综治委出台了《浙综委关于加强全省网格员队伍建设的指导意见》、《浙江省全科网格暨网格员队伍建设示范县(市、区)创建工作指导细则》。20178月,D县积极响应政策号召,借助“网格化管理、组团式服务”的先发优势,全面铺开“全科网格”的构建工作。目前,该县7大乡镇被细分为112个基层全科网格单元,各网格以村(社区)党组织为领导,以基层“一张网”与网格工作信息化建设为抓手,以全科网格服务团队为主体,较大限度地整合基层服务资源、延伸社会服务触角,推动公共服务从“被动”向“主动”转变,从“事后”向“事前”转变,实现全覆盖、全过程、全方位的基层公共服务供给,以维护社会和谐稳定。截止20185月中旬,D县综合指挥中心共记录各级服务事项13172件,其中来自网格信息系统的信息占比94.83%,远超“浙江政务服务系统”、“来电来访”、“平安浙江APP”等其他信息源。随着全科网格的实践深入,D县农村在公共服务供给效率、村民满意度、农村生态保护等方面都取得了一定成效。

作为一种脱胎于“网格化管理、组团式服务”的新型公共服务供给机制,当下浙江农村的“全科网格”是在遵循“组团式服务”经验与公共服务供给趋势基础上对已有政策机制的渐进调适。从“网格化管理、组团式服务”走向“全科网格”的过程中,渐进主义的调试思维并不排斥理性主义,而是将理性主义隐含在整个模式改革的过程当中,通过对现实情况的深入考察推动制度的渐进性创新。在共性上,(1)两者皆强调“为民服务”的价值理念,寓管理于服务;(2)都属于信息化服务供给新模式,以网格信息系统为重要载体,推进公共服务供给的智慧化、精细化;(3)强化村党组织领导下的分片包干,即网格团队“包服务、包教育、包发展”;(4)都融入分层解决、教育培训、工作例会等配套制度,以畅通民意表达、加快民情流转、提高服务水平。从区别来看,传统“网格化管理、组团式服务”中的行政部门大多依据户数及服务便利的需要,将村庄划分为环保、水利、安监等多网格;为各网格配备一支以乡镇机关人员、村干部为主,以警察、医生、教师、信访员等为辅的服务团队,借助网格信息系统,加强部门间协作,来为村民提供公共服务。而农村全科网格则依照“属地化、区块化、适度化”原则全面整合基层网格,以乡镇综合指挥室为龙头,在对接“四个平台”的基础上持续扩充网格服务内容与服务对象,并依据“多员合一、一员多用”的标准调整网格团队人员结构,形成由网格党小组长、网格长、专职网格员、兼职网格员、网格指导员及志愿服务组织组成的“5 X”全科网格团队。在走访报送、平台协同、考核激励的过程中,逐步构建起一张适应基层公共需求的综合网,成为乡镇政府由村向下延伸的服务供给窗口、政策宣传载体与信息采集终端。(见表1

全科网格与网格化管理、组团式服务的比较分析

三、自上而下的权力下沉:农村公共服务网格化供给的建构动力

“权力下沉”的概念最早由杜赞奇提出,基于对20世纪30年代华北农村的考察,杜赞奇指出“中央及地方政府通过征用文化网络中的组织及规范,以国家权力下沉的形式成功达到控制农村的目标”。[10]结合“权力下沉”一词,笔者将我国农村公共服务供给创新实践划分为两条基本路径:第一条路径预设“村治”力不从心,地方政府权能过剩,主张国家权力下沉以强化基层公共服务供给能力;第二条路径认为,村民自治力量弱化是由于政府的过度干预,应当积极培育农村社会力量以提升农村自我供给能力。[11]显然,全科网格正是“权力下沉”在农村公共服务供给创新中的生动样本,与政府权力向农村回流的趋势不谋而合。

 

1 D县农村全科网格权力下沉路径图

(一)以机构下设实现网格层级延伸

村民自治制度下的乡镇政府是国家权力的末梢,行政村是基层群众性政治单位而非一级政府,基层政府对其仅负有指导责任,国家权力在政府与村庄的宏观指导关系中并无下达村庄的正式渠道。[12]而农村全科网格是在未触动原有行政体制的前提下由村一级细分而成的具体社会单元,如图1所示,调研地D县建立了“县—乡镇—社区/村—网格”的四级组织架构,通过下设多级网格工作领导小组与若干基层全科网格,型构出一个全新的网格层级,以全科网格为抓手实现对农村公共服务供给的再组织。

1)在结构安排上,农村全科网格是行政系统的内生产物。作为村民自治组织在网格内的延伸,农村全科网格本质上是由行政力量推动或直接介入而来的。例如,D县为贯彻落实省综治委有关全科网格的文件精神,出台《关于加强全县全科网格暨网格员队伍建设的实施意见》,沿着科层体制自上而下传递政令,在垂直的指导与被指导关系中推进全科网格建设工作。(2)在理念界定上,农村全科网格是一种“为民、惠民、便民、利民”的基层社会治理创新。从以往的“网格化管理、组团式服务”过渡为现行的“全科网格”,D县不仅突破了户籍限制以实现服务对象扩大化,而且强化了农村网格员队伍建设以提高服务意识,而这些正源于当地政府对下设网格“寓管理于服务”的理念设定。(3)在任务设计上,农村全科网格是政府部门共同参与的结果。受综治办、安监局、市场监管局等部门的层层指派,D县全科网格统一下发了包含19大类32项内容的信息采集清单,融入民生事项的同时也进一步明确工作界限,此外,信息采集及处理成果还须接受上级部门监督考核以保证供给效率。(4)在组织领导上,“一网格一支部”由村党组织领导开展各项公共服务供给。依托“村党组织—网格党支部”的组织结构与村支部委员、网格党小组长等的力量参与,发挥基层党组织在农村公共服务供给中的引领作用日益凸显,行政权力也由此下达网格。

(二)以资源下移组建网格服务团队

后农业税时代,“一事一议”制度成为农村公共产品供给的重要筹资筹劳方式,一定程度上缓解了农民负担,但囿于上级政府制度安排滞后、财政转移支付资金失衡、村级组织供给能力弱化等,[13]农村公共服务供给仍面临资源不足的困境,资源下移成为政府推进服务供给方式改革的必经之路。而全科网格有别于扁平化、多元化治理,以机构下设为首要工作,并要求行政资源一同下沉。

第一,体制内人才资源循着科层制方向,成为支撑农村网格化供给的重要力量。依照网格结构的自上而下,D县的县(镇)级网格工作领导小组由县(镇)委书记、县(镇)长、相关部门领导成员及乡镇(社区村)书记等体制内精英构成。工作领导小组下设县(镇)办公室(简称网格办),以镇网格办行政人员为代表的一批乡镇机关干部还需驻扎基层网格,在担任“网格指导员”的过程中具体指导全科网格开展公共服务供给工作、联系政府及职能部门、帮助解决网格问题。据统计,当前D县全科网格体系中近一半的工作人员享有党政编制,其中约37.8%的体制内人才资源曾下移基层网格。第二,财政专项资金从基层政府流向村庄,成为农村全科网格建构的主要经济来源。不同于“网格化管理、组团式服务”创建之初的市、县、乡镇三级财政拨款,“全科网格”主要由乡镇财政所依照年度预算下发专项资金,以保障基层全科网格团队的工作开展。第三,职能部门的事权下沉构成全科网格平台的重要工作内容。20179月,D县政府全面梳理出82项多级联动公共服务事项清单,并向基层推送了208项代办服务,村级便民服务代办点的部分职能下沉至网格,由全科网格团队承接村民申报的需乡镇级以上政府或部门办理的相关工作,同时为申办人提供咨询服务,为特殊人群提供代办服务,走实走稳服务基层农村的“最后一公里”。

(三)以技术下沉搭建网格信息系统

得益于互联网技术的快速发展,公共服务信息化成为新时期我国农村公共服务供给创新的重要方向。在此背景下萌芽的全科网格离不开地方政府下移的各项信息技术。目前,D县不仅实现了“平安通”[14]在网格团队的全覆盖,更将“网格平安综合信息系统”全面接入由县指挥中心指导、镇网格办管理的综合指挥室,以“县综合指挥中心—乡镇综合指挥室”为信息链对接乡镇“四个平台”,助推农村公共服务供给的精细化、智慧化、高效化。

作为技术下沉的核心产物,D县“网格平安综合信息系统”在融合网格地图、通信、定位等多种现代化技术的基础上,创建了十大模块,模块间分工明确又环环相扣。(1)以“实有人口、实有房屋、组织场所”推进基础数据整合。三个模块类似于乡镇专属数据库,收集网格内人口、家庭、房屋、企业单位等的基础信息,尤其关注重点人员、重点场所及重点物品的具体情况,并强调信息录入与更新的及时性。(2)以“民情工单、研判分析、风险评估”完成信息采集分类。“民情工单”主要用于记录村民反映的各项服务需求以及团队遵循“一事一诺一评价”原则开具的服务供给承诺。该模块是请求上级部门参与供给的必要凭证,也是人员考评的基本依据。“研判分析与风险评估”则是分类整理民情工单的平台,由乡镇综合指挥室人员对需乡镇或县级部门参与办理的部分工单进行研判评估,并交于相应平台处理。(3)以“辖区管理、受理中心管理、线索管理”实现信息传递追踪。对于“公共服务需求来自哪个网格?由哪个部门负责供给?目前供给状况如何?”等问题,上述模块成为找到答案的关键。(4)以“日常办公”优化多方互动交流。该模块既包括全科网格团队及有关部门的内部工作交流,也包括网格系统与基层村民的短信互动。可见,行政系统的技术下移大大提升了信息沟通效果与便民服务水平,也使公共服务供给的各个环节有迹可循,在真正意义上实现全过程监管。

总而言之,为应对体制外现实需求、体制内压力考核及历史因素的“多重倒逼压力”,地方政府选择以权力下沉的方式开展农村全科网格建设工作,在微观层面搭建了地方政府与农村社会个体的主体关系网络,将行政权力成功对接到第四级“网格”,并顺势实现了人才资源、事权财权、技术手段等的一并下沉。农村网格化供给因而表现出强烈的自上而下权力渗透特征,但有别于以往,下沉重心不完全是行政指令,更多的是服务力量。

四、自下而上的流程再造:农村公共服务网格化供给的运行逻辑

20世纪90年代初,美国学者米歇尔•哈默提出“流程再造”的概念。随着新公共管理运动的兴起,发端于企业管理领域的“流程再造”逐步被引入公共管理实践,以“政府流程再造”为核心的行政体制改革也由此在各国展开。“政府流程再造”主要是指一种以公民需求为中心,基于深度重组政府部门组织结构、改造服务流程,切实优化政府内部互动,最终使政府公共产品供给满足公共需要的过程。而农村全科网格正是在强化政府供给的基础上,通过打破部门层级边界、畅通需求表达渠道等方式,自下而上再造公共服务流程,以期实现“纵向到底、横向到边”的需求导向型公共服务供给机制。

(一)需求表达流程再造

公共服务有效供给的前提在于满足群众需求偏好。农民是公共服务需求表达的重要主体,但面对庞大复杂的职能部门与冗长繁琐的办事手续,农民群体普遍陷入了“不知道能否表达、不知道如何表达以及不知道向谁表达”的境遇。村民需求表达自然成为全科网格再造公共服务流程的重要突破口。(1)区块化分解需求、压实责任,为需求表达夯实基础。D县将全县36个社区村划分为112个全科网格,实现“上面千条线、基层一根针”到“上面千条线、基层一张网”的转变,农村公共服务需求随之被划分为各网格公共需求,结合分片包干制,各网格服务团队的供给责任也由此清晰。(2)依托网格走访制度,优化网格内信息采集。在需求地域性分解的基础上,全科网格团队成为紧贴“一线”的诉求倾听者,在走村入户、民情恳谈中主动采集村民公共需求,畅通农村基层民意表达渠道,与此同时,以及时性、全面性为原则,由网格长或专职网格员操作“平安通”等设备将所得信息上传网格平安信息系统。(3)基于四级网格结构,自下而上传递诉求。如图2所示,办事咨询、矛盾纠纷、基础诉求等一级服务事项,一般由网格长、专职网格员等自行供给;村两委职责范畴内的二级服务事项,上报村一级;村组织无法供给且属于党委政府职责范畴的三级服务事项,上报乡镇综合指挥室;镇一级仍无法供给的内容,提交至县综合指挥中心。通过服务事项的逐级上报,各类需求信息快速自动地到达相应层级,实现需求表达与服务供给的高效对接,村民前往各部门表达诉求的方式成为历史。

2  D县农村全科网格公共服务流程图

(二)问题处理流程再造

倘若将需求信息的采集上传视为公共服务流程再造的前提条件,那么需求信息的受理处置则是流程再造的核心环节。对于传统政府供给实践中广受诟病的“各自为政、效率低下”等问题,农村全科网格试图从以下四方面再造需求信息处理流程。(1)加强全科网格员队伍建设,打破人员分工专任。不同于“组团式服务”依据条线分配职能的做法,D县农村全科网格强调“多员合一、一员多用”,统一整合诸如民政、治安、计划生育、环境治理等专科网格员,在全科网格员取代专科网格员的过程中破解团队横向沟通障碍、消除政出多门的难题。(2)统筹村两委力量,优化村级组织资源配置。村书记、村主任被任命为网格总长、副总长,统筹协调村内各网格服务供给工作;村主要干部被任命为网格长,全面负责所属网格工作。依托村干部群体合力,最大限度地利用处于村内零散状态的行政资源及农村社会资源,以提升一、二级服务事项的供给效率。(3)搭建乡镇四个平台,有效整合县乡行政力量。所谓“四个平台”是指由功能相近、职责交叉或合作密切的乡镇部门、派驻机构整合而成的“综治工作、市场监管、综合执法、便民服务”四个功能性工作平台。以乡镇综合指挥室为枢纽,“网格平安综合信息系统”(需求信息源)与乡镇“四个平台”(需求处理区)成功联结,三级服务事项也得以流转至平台予以落实。这种需求处理方式在弥合县乡“断层”基础上,通过统筹县乡条块资源,将部门协调提升为平台协调,推动地方服务供给由“条条为主、各自为政”向“条块融合、平台协同”转变。(4)统一服务事项办理时限,激发主体供给效率。D县统一规定了各乡镇网格办事时限要求,要求1-4级服务事项分别需要在1个工作日、3个工作日、5-7个工作日、5-15个工作日内予以处理,以硬性指标促使行政力量围绕需求、紧贴一线,进而激发地方政府服务供给潜能。

(三)配套制度体系再造

需求导向型服务供给实践理应是一个动态、连续、循环的有机整体,这就需要农村全科网格在推进需求表达、需求处理中规范配套机制,确保网格化供给的高效运转。除前文提及的网格走访制度、信息采集报送制度、民情办理流转机制外,D县农村全科网格还结合了以下四个机制,综合保障网格化服务供给。一是首办责任制。网格划分不止于村庄空间关系的重置,更是一种权责的再分配。[15]D县网格首办责任制要求网格内首个接收服务供给请求的工作人员,在职责范围内给予村民全面、清楚、合理的回应,并赋予奖惩以强化公共服务供给责任,较好地解决了网格团队内互相扯皮推诿的问题,促使基层网格人员切实为民服务。二是教育培训机制。县(镇)网格办定期开展网格培训活动,通过邀请部门工作人员进行专题培训、运用社交软件搭建学习交流平台等,实现网格员业务培训即时性、常态化,提高网格员发现处理问题能力和服务民众水平。截至20179月,全县已开展8期全科网格员培训班,共培训1145人次。三是考核激励与问责退出制。D县农村全科网格采用星级考评法,以网格信息采集情况、工单录入处理情况、基础资料更新情况、工作效果等为考评内容,结合问卷测试、电话调查、民主测评等方式,按季度对网格主要成员进行星级考评予以奖励,并结合信息采集上报“以奖代补”,进一步调动网格工作人员积极性;与此同时,建立问责和退出机制,对网格内出现重大信息瞒报、迟报、漏报、错报的,追究网格长和专职网格员责任,对连续三次考核排名处于后两位的直接予以辞退。四是工作例会制度。为加强村党组织对网格工作的指导作用,每个网格原则上每周召开一次碰头会,村每月召开一次例会,以汇总工作情况、部署工作任务。

总体来看,农村全科网格呈现出一种自下而上再造公共服务流程的运行逻辑,通过纵向搭建动态服务需求与静态网格组织供给的线性联结,[16]横向整合全科网格员队伍、村两委组织、乡镇“四个平台”等的力量资源,同时融入多项配套机制,最终形成了网格运作的整体闭合环形。截止20184月,D县网格信息系统月平均问题处置量为1387件,较传统模式增加2.2倍,结案率高达99.98%,其中消防安全、矛盾纠纷、社会治安等民生事项占比61.45%;网格团队的问题发现率提升38.23%,各级服务事项供给的平均需要7.5小时,是过去问题办理结案时长的三分之四,村民满意度高达89.32%。农村全科网格流程再造总体上构建了一种与农村公共需求相适应的网格化服务供给模式,有利于畅通村民需求表达渠道、优化问题处理流程、激发基层政府按需供给效能。

五、农村公共服务网格化供给的实践性矛盾

农村全科网格既可理解为自上而下的权力下沉,也可以理解为自下而上的流程再造。然而,权力下沉在强化政府供给主导地位的同时,实质性地将农村拉回到传统政府供给服务的道路,同时,囿于选择性政策执行等因素,流程再造的过程也无法避免地出现应然与实然的逻辑矛盾,农村公共服务网格化供给的实践困境如下所述。

(一)主体单一:整体性服务供给缺乏

农村全科网格所具备的功能优势很大程度上源于行政体系的力量下沉,这也间接致使了公共服务网格化供给过度依赖行政力量、社会力量融入不足也难以融入的实践障碍。首先,从政府角度来看,政府吸纳或动员社会参与的实践能力过于薄弱,大部分乡村组织仍处于“失语”状态。现行“多元主体”参与网格供给的范畴,基本限于少量志愿服务组织、体制外兼职网格员以及部分乡镇政府通过购买服务方式统一选聘的专职网格员,社会力量的参与积极性尚未充分调动。以DX镇为例,20178月至20181月间,该镇网格系统共收到1815条服务需求信息,其中仅69条提及农村自组织参与或村民群体协助,占总供给量的3.8%。其次,从社会视角来看,社会力量参与农村网格化的过程带有政府任务分配的色彩,本质上是正式权力对社会资源的笼络与利用,不仅难以形成高度协调稳定的横向合作关系,还可能出现挤压村民自治空间的风险。D县将村干部群体全部纳入农村全科网格的人员配置当中,村两委需同时肩负行政机构下达的“条”上任务与网格内的“块”中任务,“双肩挑”使得村民自治组织的身份愈发模糊,不利于村民自我供给能力的培育。最后,从国家—社会二元架构来看,以整合资源、克服碎片化为目标的网格服务流程再造,却在行政外力分解乡村共同体的过程中制造了新的隐性碎片化,为多元主体融入埋下隐患。全科网格通过细化乡土空间以“分而治之”,一旦网格间沟通不畅便必然产生横向阻隔效应,既影响村庄内部长期形成的社群关系,又阻碍网格供给与农村自组织、市场机制的有效对接,进而妨害乡村共同体的整体性供给。

(二)经费不足:人员激励流于形式

从经济的角度看,不论是层级增设、人才技术下移还是服务流程再造,都意味着服务成本的上升。2017年,DS镇为全科网格共计投入专项资金213万元,主要用于三块:一是网格服务供给活动,占比50%以上;二是网格人力资本投资,总计约54万元;三是网格设施的安装运营及其他办公费用。然而,需强有力财政支撑的农村全科网格却由依靠乡镇财政全权统筹,基层政府由此被推向了“事权财权失衡”的尴尬处境:一方面,经费紧张,进一步压缩本就“拮据”的基层财政资源,另一方面,事权下沉,大大加重基层工作负担。该局面引发的最直接后果便是农村全科网格激励水平低下,严重损害了网格成员工作积极性。对于党政人员和村干部而言,难以从低水平考核奖金中获得充足的经济补偿,也不存在组织地位提升的可能;对于专职网格员而言,劳保福利尚未惠及,人均23000-28000元的年工资也远低于2017年浙江省人均可支配收入42045.69元,工资待遇与工作付出不成正比;与此同时,各乡镇激励水平参差不齐,例如“以奖代补”,X镇设定的信息奖励标准为“一般信息10/条、重要信息20/条、重大信息30/条、特大信息50元以上”;S镇则分别为“10-50/条、50-200/条、200-500/条、1000元以上”。农村全科网格激励水平的滞后使不少成员将其视为“负担”,X镇某村干部说:“就算不下访,老百姓也会带着问题找上门,放权不放钱,我们有时候只能做样子。”

(三)一刀切:抽离农村地域特殊性

农村公共服务供给模式只有遵循当地社会形态、发展状况、人文特征等要素,才能成为提升村民生活水平的长久之计,这是国内学界的普遍共识。需要注意的是,这种地区间差异与“城乡公共服务均等化”的目标并不冲突,均等化重在协调社会公共物品供给以实现社会均衡、和谐发展,[17]不等同于无差异性的供给渠道。然而,在全科网格下达基层的过程中,D县出现了抽离地方特殊性、“一元化”、“一刀切”的问题,集中表现在城乡间推行统一的网格服务流程。以信息采集环节为例,201710月,D县向下辖乡镇统一下发了网格工作事项信息采集清单(如表2)。作为网格供给的核心内容,此项信息采集清单未对城乡社区实行分类规划,19项服务大类中仅“农林水利”、“海洋渔业”2项能够反映广大村民在渔农业生产上的诉求,可见,“一刀切”的供给内容一定程度上偏离了农村居民的真实偏好,使得实践路径与政策设计出现脱节。[18]再如需求表达环节,尽管网格将全体村民纳入服务范畴且制定了一套较为完整的需求分层解决制度,但是统一铺开的网格供给流程却忽略了“半熟人社会”的另一种通过自己人的社会治理机制。受传统意识形态与生活习惯的长期影响,部分村民仍会依靠农村社会资本解决公共问题,而不是遵循“全科网格”服务供给流程向网格团队表达诉求,最终致使乡村内生规则与外生网格规则间冲突产生,这正是全科网格“一刀切”对复杂的乡村社会关系未加考虑的恶果。

(四)技术悖论:妨碍人的全面发展

农村全科网格是一种建构于现代化信息技术之上的公共服务供给机制。随着现代化技术与公共服务供给的融合加深,网格结构在服务主体与服务对象间建立嵌入关系的过程中,逐渐显露技术悖论的苗头,产生妨碍人的全面发展的隐患。对于服务主体而言,保有行政绩效色彩的农村全科网格利用技术手段,以走访频率、信息采集数量等多项统计指标,要求网格员队伍做到“小事不出网、大事不出村”,进而将其置于一种类似“全景敞视监狱”的高压处境。换言之,冷冰冰的工具技术在实现层级间任务下达的过程中,或多或少地诱致了网格服务供给的机械化、程序化,限制了全科网格队伍主观能动性的发挥。对于服务对象而言,接入综治视联网、公共安全视频监控系统等多项监控软件的“网格平安综合信息系统”依托大量电子摄像头,将村民、工厂企业、宗教场所等全面纳入D县政府视线范围,“服务全方位全天候”的面纱背后却有可能破坏农村社会原有的公私边界,造成个人及企业组织隐私外泄、村民生活自由度弱化等一系列问题。“如何平衡技术理性与人文关怀的关系”成为完善农村网格化供给的关键所在。

2 D县网格重点信息采集清单

六、结论与展望

费孝通先生曾提出“双轨政治”的论断,即我国传统政治表现为中央集权与地方自治的双层结构,倘若将其置于当今社会,农村公共服务有效供给的命题便可转化为“如何在自上而下的政府供给轨道与自下而上的需求表达轨道中实现公共服务供给水平的提升”。本文从权力下沉和流程再造两个维度剖析农村全科网格的建构与运行。一方面,农村全科网格以权力下沉为建构动力,从层级结构、人财物资源、技术手段三个方面强化自上而下的政府供给机制,使全科网格成为地方政府在基层农村的“公共服务代理人”;另一方面,通过公共服务流程再造重塑运行逻辑,形成“横向到边、纵向到底”的服务格局,纵横交错间进一步完善自下而上的村民诉求表达与流转处理,在两者的双向互动中推进公共服务网格化供给的实践。这不仅顺应公共服务供给改革的潮流,更符合建设服务型政府的目标。

在未来,农村公共服务必然要从“网格化供给”走向“网络化供给”。本文认为,当前我国农村公共服务网格化供给的发展路径是在融合社会多元力量的基础上,加大资金投入,明晰公私边界,同时规避碎片化、一刀切供给,进一步优化流程细节。第一,融入多元供给机制,以动态平衡行政权与自治权,整体联结乡村共同体。在治理理论更新换代的当下,国内学者普遍肯定了“网络化治理”所倡导的多元主体网络体系在资源整合、需求表达、社会关系协调等方面对准公共物品供给的有益价值。作为一种带有“保甲”功能的供给方式,农村全科网格必须以构建多元供给格局为目标,在权力渗透中优化政府与社会力量的互动协同。为此,基层政府应当降低社会力量介入网格供给的准入门槛,搭建主体间协商对话的公共空间,通过确立共同目标、建立伙伴关系、完善信任机制等方式,实现人员构成多样化、供给机制多元化、服务内容整体化;相应地,村民群体、社会组织及私营企业必须摒弃全能政府的传统观念,培养自身对农村全科网格的参与自觉,在国家社会的良性互动中促进新碎片化状态的消解。第二,扩大网格经费来源,以理顺网格系统事权财权,加大网格人员激励力度。建立于第三方政府、协同政府、数字化革命与消费者需求合流基础之上的“网络化供给”,[19]在任何环节都无法独立于财政资金而存在。对于网格资金来源极其单一的问题,网格化供给的转型迫切需要除乡镇财政拨款外的各级政府的财政支持。上级政府应当加大网格经费投入力度,健全与事权相匹配的财政制度,并以政府财政资金投入进一步带动农村社会资本与全科网格的融合,在强有力财政支撑下,逐步提高网格成员激励水平以调动工作积极性。第三,具体流程实现城乡分类规划,以适应农村社会需要,实现机制长效运行。从全科网格升级为服务供给网络的道路需要充分考虑当地农村具体的经济、文化、社会等现实情形,避免外推供给机制与乡村自治体系的“两张皮”现象,形成符合当地个性需求的长效供给机制。第四,进一步凸显人文关怀,以克服技术悖论,贯彻服务宗旨。农村网格实践存在的公私边界模糊、个人隐私风险等技术悖论,显然背离了“网络化治理”强调的主体间信任机制。农村网格建立主体间信任关系的关键在于凸显人文关怀,地方政府一方面需要弱化行政色彩,为网格团队成员创造更为人性化的工作环境;另一方面,要强化公共利益需要、明晰公私边界,提升网格系统安全性以维护村民合法权益,彰显技术时代下的人文情怀。


注释:

[1] 张开云、张兴杰、李倩:《地方政府公共服务供给能力:影响因素与实现路径》,《中国行政管理》2010年第1期。

[2] 祝小宁、白秀银:《城乡统筹的公共服务网格机制研究》,《中国行政管理》2010年第9期。

[3] 竺乾威:《公共服务的流程再造:从“无缝隙政府”到“网格化管理”》,《公共行政评论》2012年第2期。

[4] 杨逢银:《需求导向型农村社区服务网络化供给模式研究———基于浙江舟山“网格化管理、组团式服务”的分析》,《浙江学刊》2014年第1期。

[5] 卢芳霞:《组团式服务:农村社区公共服务供给机制创新———基于枫桥镇的实证研究》,《浙江社会科学》2011年第6期。

[6] 黄宁莺、柯毅萍、赵豫生:《参与式治理视角下的乡村网格化管理服务研究———以福建省长乐市梅花镇为例》,《东南学术》2013年第5期。

[7] 胡重明:《再组织化与中国社会管理创新———以浙江舟山“网格化管理、组团式服务”为例》,《公共管理学报》2013年第1期。

[8] 张树旺、郭璨、李伟、王健峰:《论社会治理视野下农村社区网格化管理的完善——基于云南省孟连案例的考察》,《华南理工大学学报》2016年第4期。

[9] 孙柏瑛、于杨铭:《网格化管理模式再审视》,《南京社会科学》2015年第4期。

[10] []杜赞奇:《文化、权力与国家》,王福明译,江苏人民出版社2008年版,第68页。

[11] 侯利文、张宝锋:《网格化与居站分离:逻辑、困局与反思》,《学术论坛》2014年第12期。

[12] 朱萌:《农村网格化管理模式初探———长沙市格塘镇的经验表达》,《长白学刊》2015年第3期。

[13] 张国磊、张新文:《制度嵌入、精英下沉与基层社会治理———基于桂南Q市“联镇包村”的个案考察》,《公共管理学报》2017年第4期。

[14] “平安通”是“网格平安综合信息系统”的信息采集终端,以手机为原型,结合通信定位技术,能将图片、视频、音频等同步传送至系统。该设备由全科网格团队成员操作,以便其第一时间上报信息。

[15] 杨光飞:《网格化社会管理:何以可能与何以可为?》,《江苏社会科学》2014年第6期。

[16] 白秀银、祝小宁:《公共服务供给的网格机制及其效能研究》,《求索》2016年第1期。

[17] 颜德如、岳强:《城乡基本公共服务均等化的实现路径探析》,《学习与探索》2014年第2期。

[18] 张璋:《政策执行中的“一刀切”现象:一个制度主义的分析》,《北京行政学院学报》2017年第3期。

[19] []斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D·埃格斯:《网络化治理:公共部门的新形态》,孙迎春译,北京大学出版社2008年版,第13~22页。