创新集体内涵:东莞市农村集体经济的再出发

作者:刘金龙 许雯雯 王尚友  责任编辑:网络部  信息来源:《农业经济问题》2018年第2期  发布时间:2018-12-01  浏览次数: 261

【摘 要】集体经济在东莞农业合作化阶段发挥了东莞经济承载器作用,在农村工业化时期成为经济发展和工业化进程的“加速器”,而在城乡一体化阶段发挥了经济发展和城市化进程的“稳压器”功能。集体经济组织是群众自治的经济组织,要用壮士断腕的精神对政府部门进行改革,解决“政”“社”不分的问题,给集体经济减负。东莞需要在“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念指导下审视集体经济,走向村民人力资源培育、农村社会善治、乡村生态文明“孵化器”的新阶段。建议赋予集体经济传承乡土文化的职能,向内挖掘发展的新方向,并创新政策支持集体经济发展。

【关键词】农村集体经济;乡土文化传承;经济组织;内在逻辑;发展理念


一、引言

学界对农村集体经济发展的评价褒贬不一,分歧很大。一些学者认为集体经济是公有制经济的一个组成部分,理论上存在产权不清、委托代理关系不明、难以抑制腐败和消除内部人控制等制度缺陷(周其仁,20042013),政策上被指存在部分经营性资产归属不明、经营收益不清、分配不公开、成员的集体收益分配权缺乏保障等问题,实践上存在规模小、产业低层次、“土围子”、成员权不固定、管理人才严重缺失等实操上缺陷(徐律华,2013;黄延信,2015),因此,主张改革集体经济产权制度、重构集体治理结构、引进职业经理人、建设现代企业制度等(周其仁,2013;崔建中等,2013)。但一些深耕农村的学者反对这些主张。从社区理性的视角看,改革开放以来,我国农村集体在维护社会稳定和改善乡村治理中起着巨大作用(温铁军等,2010;何慧丽等,2014)。城郊型农村快速城镇化过程中,农村集体经济承载了重要的政治、经济和社会功能,深刻影响了我国治理体系的变迁(Wong等,2015;黄小慧等,2014)。本文试图深度触摸东莞市集体经济60年辉煌发展的脉动,并将其植入数千年中华民族的发展历史和60年农村集体经济发展历史中,去理解集体经济在东莞社会经济发展中所发挥的作用,分析集体经济的发展趋势,提出推动东莞集体经济发展的政策建议。

改革开放以来,以资源主导、外源驱动、产业集群、城乡一体和富民强镇为特征的东莞模式创造了令人瞩目的“东莞奇迹”,使东莞从一个贫穷落后的传统农业县成长为现代工业城市(王道平等,2008)、世界制造业中心。1978年,东莞市GDP(当年价)6.11亿元,2015年增长到6275.06亿元,同期第一产业在GDP的比重从45%降到0.3%,而第三产业占比从11.6%增加到53.4%

东莞农村集体经济是东莞模式的内核,是解释东莞奇迹的一把钥匙。1956年,农村集体经济在东莞正式组建。20世纪70年代末,全国首家来料加工企业在东莞落户,自此开启了农村集体在资金、技术、人才、市场缺乏的情况下,利用破旧仓库、祠堂等作简易厂房、吸引外资到此建立来料加工厂的旅程。东莞这个传统的农业县自此开始发生蜕变。1989年,东莞农村集体经济总资产不足20亿元,净资产不足10亿元。2014年,东莞市村组两级集体经济总资产1375.9亿元,净资产1133亿元,经营总收入171.5亿元,纯收入103.8亿元,净资产收益率达9.2%。截至201611月,东莞市农村集体经济已走过整整60年的历程,取得了辉煌成就,总资产占全省的30.8%、占全国的5.2%,是东莞一张亮丽的名片。东莞农村集体经济集中了全市2/3的户籍人口,集体资产承载了2/3的经济存量和2/3以上的工商企业,孵化出东莞过半数的生产总值和财税收入,是促进东莞经济发展的强大推力(徐建华,2013)。

二、东莞市不同阶段农村集体经济发挥的作用

60年来,东莞农村集体经济发展可分为农业合作化、农村工业化和农村城镇化三个阶段。

(一)农业合作化阶段

农业合作化阶段是东莞农村集体经济的起步阶段。1956年,东莞初级农业合作社全部升为高级农业合作社,土地实现集体所有,耕畜、农具作价公有,农业社会主义改造基本完成,农村集体经济正式组建。经过几年的调整,东莞于1962年正式确立“三级所有、队为基础”的所有制体制。在人民公社时期,东莞经济以农为主,农村集体经济统领了所有农业生产资料和劳动力,承担了全部的农业经济活动,为国家工业化积累农业剩余,是东莞经济的基石。东莞集体经济承载了东莞经济命脉,是东莞经济发展和社会管理的“承载器”。

(二)农村工业化阶段

农村工业化阶段是东莞农村集体经济的加速发展阶段。东莞实施家庭联产承包责任制,但将祠堂、饭堂、会堂等不动产保留在集体使用。这些保留下来的“三堂”,若地理位置适宜,可用来承接“三来一补”企业。1984年和1994年,东莞先后提出“向农村工业化进军”和推动“第二次工业革命”的发展战略,农村集体经济实现了从“种田”到“种厂”的历史性跨越,集体厂房形态经历了从“三堂”办厂向简易厂房、标准厂房和工业园区的转变。

东莞的农村工业化,是在市、镇、村、组、村民“五个轮子”共同推动下展开的,每个层次都有空间、有激励。村集体不仅通过出租土地、兴建厂房与外商开展合作,还通过从中收取各种费用壮大集体经济。村组集体不仅可以从土地、厂房、铺位出租中获得租金收入,还可以从出口创汇中获得外汇留成,从外来务工人员中获得治安管理费收入,从土地升值中获得间接收益。工业化带来的乘数效应,使村民看到了发展集体经济的优势,自愿将分户承包的土地交回集体统一经营,认同将卖地收入留在集体用于扩大再生产,集体统一经营层次再次得到强化。集体经济发展壮大后,为村民提供了更多的就业机会和更多的二次分配;村民收入增加后,兴建了更多的出租屋,为外来务工人员提供了廉价住房,使工业化在廉价土地、廉价劳动力等低成本中迅速扩张,实现了多方共赢。至2000年初,市、镇、村三级可支配财力较为庞大,呈“三足鼎立”之势。这一时期,农村集体经济是东莞经济发展和工业化进程的“加速器”。

(三)城乡一体化阶段

进入21世纪,已经在产业和空间上基本实现城乡一体化的东莞开始推行“村改居”,从硬件配套和管理体制变革上推动城市化。东莞农村集体经济对推动城市化作出了巨大贡献,甚至是牺牲。一是提供了基础设施支撑。20042007年,东莞集体经济的固定资产投资额在逐年上涨,有力地推动了基础设施城乡对接。二是提供了公共管理支撑。20042007年,东莞集体经济承担的治安、教育、环卫、计生、社保、民兵、五保户和军烈属补助等公益福利费用为132亿元。三是提供了社会保障支撑。东莞于2000年在全国率先实现农民养老保险全覆盖,2004年率先实现农民医疗保险全覆盖,2011年率先实现农民与居民养老保险并轨。东莞的农民社保之所以能做到高标准、全覆盖,雄厚的集体经济实力后盾是不容忽视的。2015年,农民、居民养老保险纳入省级统筹,村民个人缴费升至每年2290元,比上年增长82.1%,部分村组在捆绑缴费机制和村民利益诉求的双重压力下,不得不继续承担村民个人应缴费用,集体社保负担激增3。可以说,没有农村集体经济的支撑,东莞城市化进程就不可能如此迅速、如此平稳。这一阶段,农村集体经济是东莞经济发展和城市化进程的“稳压器”。

三、东莞市农村集体经济发展面临的问题及成因

经济增长乏力、治理成本激增、改革矛盾凸显是当前东莞农村集体经济实现持续健康发展面临的关键难题。回顾东莞集体经济发展历程,过去在治理结构、人才培养、激励安排等方面存在的问题没有成为制约集体经济快速成长的因素,将来也不是决定性的因素。东莞集体经济,如同我国其他经济组织形式一样,发展与否、效率如何在很大程度上取决于政府,尤其是地方政府如何诠释国家政策和制定地方政策。因此,要寻找影响东莞集体经济成长的关键因素,必须把眼光放在宏观社会经济环境和政府行为上。

(一)集体经济收入来源单一,增长乏力

东莞大多数村组集体经济主要依靠建厂房出租获得租金收入,其他经营性收入来源少,是典型的以物业投资租赁为主的经济。农村工业化时期东莞集体经济年增长率超过30%,而21世纪初以来持续下滑,2008年世界金融危机后,东莞集体经济进入中速增长的新常态。2014年,东莞市村组两级经营总收入为171.5亿元,其中集体物业出租收入为125.3亿元,占总收入的73.1%2016年前9个月,东莞全市村组两级实现经营总收入136.6亿元,其中物业出租及相关收入101.2亿元,占总收入的74.1%;同比增加4.3亿元,增长4.4%,增量占总收入增量的53.7%,仍是收入增长的大头。2008年后,东莞鼓励农村集体经济多元化投资,总体效果尚不明显,没有摆脱“出租经济”的显著特征。

东莞集体经济靠出租物业为主,与东莞村社两级管理能力是适配的,政界和学界应当多从如何提高村组两级人员的管理水平,开发低风险、高收益的投资渠道的角度入手,而不是逼集体经济走上多元化的道路。而增长乏力是东莞集体经济正常的表现。东莞出租经济已经到了环境资源所承载的极限,不能再走数量扩张的老路。由于国家土地政策的严格执行、国家产业发展和城市发展规划的制约,当下东莞农村集体土地资源减少和物业折旧日益加大,单纯依靠物业出租为主的发展方式已面临难以持续的困境,出租经济在东莞经济中的比重持续下降趋势不会逆转。而这个下降趋势可证明东莞工业转型升级、从中国制造走向中国创造的不懈努力。知识劳动和富集知识的高新技术装备在GDP生成中的比重不断提高,而资源经济在GDP中的比重越来越低。出租经济仍然具有一定的发展和调整空间,应向高端服务业转型升级,向提升环境质量水平升级,在改善服务上升级。

(二)政经合一,农村集体经济组织公共支出繁重

改革开放以后,农村集体经济承接了国家退出后的大量民生服务。随着农村工业化和城市化的推进,集体经济承担了医疗、养老、妇幼、文化、体育、残疾人等民生事务和交通、供水、治保、环卫等公共管理事务。东莞财政收入从1996年的20亿元增加到2015年的1155亿元,其增量越来越依赖电子、通讯、航空等高新技术企业和金融、咨询等高端服务业。集体经济从经济成长中分得的蛋糕越来越小,但承载着越来越重的民生事务和公共管理事务。这些问题产生的根本原因,在于不合理财权事权的划分以及政经合一的管理体制。一方面是公共财政对农村民生事务的覆盖不够,把本该由公共财政承担的医疗、养老、就业等支出负担转移给了农村集体;另一方面是农村集体经济组织承担了本不该承担的治安、环卫和行政管理等公共管理开支。村委会并非一级政府,不应承担当有财政收入支撑的公共服务。

2013年,东莞市开始从市镇税收分成中切块5%,通过5年时间,逐步推进“两保三统筹”,由市镇两级统筹承接村级负担的治安、环卫、行政管理等基本公共服务开支,2013年共补助资金13.7亿元,约占东莞市村级半年治安、环卫和行政管理“两保”支出的50%2014年,市镇财政的补助标准又提高了20%。尽管市镇不断加大对农村的公共财政投入,一些村社仍然面临收不抵支的问题。随着社保费率逐年提高,若继续保持集体替村民个人应缴部分“买单”的做法,很可能导致更多村社收不抵支(林春挺等,2013)。

(三)贱农主义思潮泛滥

“贱农主义”是指当代中国逐渐形成的以农为贱的观念、话语、价值取向和政策取向,它表现为压制农民的权利、贬损农业和农村的价值,从文化上否定,从物理上消灭农业、农村和农民(张玉林,2012)。东莞以行政手段推行“村改居”和组级经济统筹,基层以被划为农保区为第一憾事、居民以“洗脚上田”为幸事等,或多或少体现了贱农主义的思潮。东莞作为我国改革开放的前沿地区,选择了工业化、城镇化,吸引了七百万以上外地人口来东莞工作。东莞本地人在工业化和城镇化的过程中积累了巨额财富。东莞现有的农业保护区基本上依赖外地人种植。东莞需要适当回调,消除贱农主义倾向,少些消灭农业、农村、农民的行动,少撤并村组,少拆旧建新,尽可能保留祖坟、祖屋、祠堂和山水,让游子有乡愁,让120多万本土人民有根。

四、重大理论问题的辨析

我国集体经济的发展正处于重要关口,产权问题、治理问题和政经分合问题是学界分歧的焦点。

(一)集体经济产权能明晰固化吗?

给穷人赋予合法的资产所有权,以便能够在正式市场中交易,市场机制能够有效地改善效率和提高穷人福利,De Soto19992000)的说法没有在墨西哥等国的实践中得到证实,而西方主流经济学家从非正式市场的地方性(Hall等),从弱化政府能力进而无法改善穷人福利(Roy2000),从新自由主义缺陷(Jessop2003)等批判了De Soto的主张。我国新自由主义思想盛行,对De Soto的说法和科斯、张五常、威廉姆斯的企业产权理论深信不疑。明晰农村集体产权制度改革成为政治正确,难以被质疑,明晰产权、股权固化、可交易可流通成为东莞集体经济改革的目标。从广东各地实践效果来看,产权固化并不好。在佛山市南海区,在2003年前大部分村级村民小组就已完成股份制改革,并按照“生增死减”的原则调整股权。2003年后推动“固化股权”的改革,引导村集体3~5年定期调整股权,其中12%的村采取了10年调整一次股权。2015年后南海区转为彻底长久不变的股权固化。南海外嫁女诉讼案件占顺德五区的一半,股权纠纷主因是集体组织成员界定的混乱,难以形成统一的标准。顺德西部的杏坛镇,由于土地收益与“固化股权”时相比出现巨大的差异,2001年以后新增加的农村人口开始强烈要求获得土地增值收益,特别是要求得到征地补偿费。经过近10年的人口变化,一些宗族势力较强而且非固化股权人口较多的村民,越来越不满意“固化股权”时的分配格局,要求推倒重来。在顺德确有个别村已经出现了股权重新调整的情况,其基本规则是5年调整一次。

事实上,一些学者意识到集体经济的关键是如何建立成员权的制度(杨一介,2015),而不是解散集体,鼓励“一分了之”。政府介入集体经济股改就是政府介入到集体成员权的定义,而这导致了股改后集体成员权的混乱。东莞各级政府介入到集体经济发展决策和监管中,迫使集体经济采取类似国有经济或行政科层制的向上负责的管理体系和向下问责的监管体系。应当回归“集体”,让成员们自己去定义成员权,推动集体经济的管理层向下负责。集体经济组织成员之间以地域和血缘为结合纽带,成员权与股权类似,包括自益权和共益权。自益权主要是集体经济组织成员就集体资产经营所产生的利益分配、获得土地承包经营权和宅基地使用权以及部分集体财产的处分权,共益权则具有一些公法权利的色彩(杜立,2013)。

(二)需要以现代企业制度改造集体经济组织吗?

国内主流学者主张用现代企业制度改造或公司化集体经济组织(徐建华,2013;崔建中等,2013),实践效果并不好。在20世纪90年代,深圳将经联社和经济社改为股份合作公司,但20年来还是按照集体经济组织的机制在运作。广州市天河区将农村集体经济组织改为公司后,实际运作未变,但却带来了税收的问题困扰。东莞20世纪90年代也有不少村组兴办企业,但绝大多数以失败告终。不少超级集体企业业务不断拓展,从传统的内卷化的乡镇企业、以地生财、物业经济拓展到房地产、运输、金融等。基于集体经济生长出来的“真正”企业应当建立股权明晰并可交易、董事会、监事会、职业经理层等现代企业制度。

采用现代企业制度改造或规范集体经济组织是一个伪命题。需要理直气壮地说,集体经济就是“集体经济”,集体经济组织属于一种特殊形式的社团(杜立,2015),不是私人或国有企业。集体经济是东莞靓丽的名片,不是见不得人的家丑。集体经济也无须学习私人企业的治理结构,更无必要在经济生活中的所有领域与其他经济形式同场较量。东莞农村集体经济组织只是农业或农村事务管理部门批准的组织,有别于一般的工商企业法人,尤其有别于作为现代企业组织形式的公司法人。因此,不宜外力推动以企业法人治理改造或规范集体经济组织。

(三)政经不分的问题能否解决?

与我国绝大多数集体经济组织一样,东莞农村集体经济组织普遍实行政经合一的管理体制。农村集体经济组织的产生,使农村在基层党组织、村(居)委会的基础上又多了一个经济管理组织,而且普遍采用“三块牌子、一套人马”,或“三块牌子,两套人马”的组织结构(李秋阳,2010)。集体经济组织既要承担股东分红和村民福利,又要承担应由政府负担的公共行政管理支出。在东莞,集体经济组织辖区内的工商企业贡献了全市过半税收,但不享受税收分成,又让集体经济组织承担公共管理的职能。政经不分的管理体制使得村(社区)成为“准政府”、“二财政”,严重影响了东莞集体经济的发展。

问题出现的根源不在村社,而在各级政府。一段时间以来,东莞向往着建设高福利的发达社会,而福利社会的根基是立足于原子化的社会,并从富裕的公民征收稳定、足额的收入以维持高福利的二次分配。东莞没有这样的基础,也无法向每一个公民提供从摇篮到坟墓的福利。转型期的社会特征使得维护社会稳定、改善生态、保护环境、提供社会救助等各项公共服务事业支出远远超出正常水平,尽管东莞地方财力已实现大幅度增长,但支出增长幅度却远超出财力增长幅度,加上政府强力介入集体经济,有能力调控集体资源用于膨胀的公共支出,致使集体经济的发展面临严重的困境。因此,政府应该量力而行,建设一个有限政府,而不是全能政府。政经不分的关键是政府,而不是集体。党和政府需要强化推动党建、基层政权建设,改善政府的管理和服务水平,提高人们对党和政府的向心力,为推动“政经分开”创造条件,政府要设法让集体经济回归集体的“经”,而摆脱公共的“政”。

五、建议

东莞集体经济发展经历了农业合作化、农村工业化和城乡一体化三个阶段,而集体经济分别发挥了东莞经济的承载器、经济发展和工业化进程的“加速器”和经济发展和城市化进程的“稳压器”的功能。集体经济是东莞靓丽的名片,是解开东莞模式之谜的钥匙。东莞的集体经济正在经历迷茫和困难时期,并还将持续一段时期,需要学界、政界认真触摸我国集体经济实践的脉动,认真推敲集体的功能。

明确集体经济组织是一个群众自治的经济组织。政府要归位,集体经济组织也要归位。要用壮士断腕的精神对政府部门进行改革,把不该伸出去的手彻底收回来,把不该管的事彻底放出去,把该承担的责任担当起来。政府应该合理控制行政开支的范围,精简政府机构,将管理人员的数量控制在合理范围内。政府需要寻求一个适当的时机,彻底解决“政”、“社”不分的问题,给集体经济减负。

应当站在五千年中华文明的历史长河中,分析新中国60年集体经济发展的历程,深入我国丰富的集体经济发展实践,从中思考集体的深刻内涵,而不能生硬照搬西方理论改造本土实践。我国集体经济在西方找不到合适的词汇,组织形式类似于经济合作社(Cooperative),或法国的共享经济(Share Economy)。不能套用私有化产权改革和现代企业制度强行推动集体经济变迁,而要顺应集体经济发展的内在逻辑,挖掘集体的新内涵,开拓集体经济的新明天。

集体经济陪伴着东莞人摆脱了贫困、实现了小康。2000年以来,集体经济支撑着东莞稳步走向城乡一体化,人人享有平等权利,过上有尊严的生活。东莞应当谋划进入新阶段,让人人都过上美好的生活。其关键是要构建人和自然的和谐统一,走可持续发展之路。东莞需要在“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念指导下,审视集体经济,创新集体的功能,使之走向村民人力资源培育、农村社会善治、乡村生态文明“孵化器”的新阶段。

首先,赋予集体经济传承乡土文化的职能。面对城市化和工业化的迅猛推进,传统乡村文化不断遭到侵蚀。洗涤文化糟粕是我国走向现代化的必修功课。然而,对发展主义的偏好,物欲主义、拜金主义横行,在一定程度上扭曲了东莞干部群众的战略性思考。东莞的未来不在于城市化,而在于其文化底蕴,在于人民对生命和自然的理解和对美好生活的向往。扎根乡土社会,传承乡土文化,改造乡土文明,是集体经济生生不息的源泉。东莞现有耕地30万亩,均已纳入红线管理,正逐步减少成片外包给非本村人种植规模,减少设施农业比例,而成为当地人参与的市民农业,本土人的休闲绿色农业,存留乡土基因。为村民保留一定的空间,让村民自主管理和保护宗祠、祖坟和村中历史文化遗产。

其次,集体经济向内挖掘发展的新方向。集体经济的本质是为成员服务的,而不是对外拓展市场。东莞集体经济在增加成员收入、提高成员的凝聚力上作为颇多,但对满足成员人力资本提高、健康食品生产、环境水平提升、丰富精神文化产品供给、传统文化传承等方面没有予以充分重视。东莞集体经济可以注入都市农业、休闲农业、旅游农业和市民参与农业等参与性、生态型的现代农业发展理念;可以发挥东莞优越的地理位置,发展先进园艺产业,修复生态与景观系统,探索生态文明发展之路;可以是培育优良家风、民风的阵地;可以是东莞人力资本提升工程的载体;可以管理美丽乡愁、风水林、祖坟和宗祠;可以作为低成本现代化乡村治理体系的最重要组成部分,形成中国特色的社会治理体系。

第三,创新政策,支持集体经济发展。回顾60年东莞集体经济发展历程,政策供给是决定性因素。要改变东莞集体经济依靠“以地生财”的发展模式,政府必须开展政策创新,启动政策攻坚,彻底解决集体物业“不合法”的原罪。中央和地方应探索适合集体资产的政策性融资工具,为集体资产投资提供特别通道,学习日本农协,将农村金融注入集体经济。学习法国共享经济模式,为增强社区凝聚力和建设共同家园助力。采取自下而上、农民自愿的方式,消除合作社、经联社、经总社的“土围子”,最终形成一个高度自治、自我发展、自我管理的合作社联盟。


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注释:

1、资料来源:19781990年东莞统计年鉴,2015年东莞市国民经济和社会发展统计公报

2、资料来源:19781990年东莞统计年鉴,2015年东莞市国民经济和社会发展统计公报

3、资料来源:东莞市农业局

4、资料来源:东莞市农业局

5、资料来源:2015年东莞市农业年鉴