乡村“微自治”:价值、困境及化解路径

作者:李晓广  责任编辑:中农网  信息来源:《探索》2018年第6期  发布时间:2018-11-24  浏览次数: 351

 实践表明,以自然村或村民小组为自治基本单元的乡村“微自治”是实现乡村振兴的战略需要。作为村民自治的重要实现方式,乡村“微自治”因具有内生的强大自治活力,对于发挥农民的自治主体作用,破除建制村自治长期以来难以“落地”的窘境和增强乡村治理的有效性,其作用是显而易见的。然而,乡村“微自治”又存在民主协商的基因易被阉割、自治权易被行政力量消解以及自治重心下移导致民主自治的褊狭等问题,而且可能与农村集体产权制度改革所要达到“政经分离”的发展方向和国家治理现代化的路径相背离。因此,在坚持自治为基础的前提下,寻求社会与行政、自治与他治的合作治理和良性互动,是乡村“微自治”持续有效运行的根本路径。

关键词乡村“微自治”;自治单元;治理机制创新;乡村振兴;村民自治


继党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”后,2018年涉及农业的中央一号文件又特别强调实施乡村振兴战略,要充分发挥农民的主体作用。为此,乡村振兴不仅要坚持自治为基,更应深化村民自治实践,不断推动乡村治理重心下移。近年来,在村民自治陷入治理失效的背景下,部分地区展开乡村“微自治”的实践探索,对于创新乡村治理机制、激发村民自治的主体活力和重振村民自治勃勃生机的成效逐渐显现。这充分表明我国村民自治正在以新的内容、载体和方式不断发展。因此,从学理上阐释乡村“微自治”的价值和意义,客观分析乡村“微自治”的实践发展和存在的问题,对于促进村民自治研究的转型和乡村治理研究范式的转换,推动乡村治理能力的提升和治理体系的现代化,实现我国乡村全面振兴,具有重要的理论价值和现实意义。

1.乡村“微自治”的缘起与实践价值

1.1乡村“微自治”的缘起

自《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》颁布以来,村民自治在我国的实践已30多年。30多年来太多的经验值得总结,所取得的成绩也难以一言蔽之。与此同时,村民自治发展中所暴露出的问题不仅愈加明显,而且各地村民自治所引发的问题具有共性,如村民自治被异化为少数村干部自治或村委会自治,村委会作为一级自治组织的自治功能被进一步异化为行政功能,导致其行政性大于自治性等。尤其是2006年废除农业税及必威体育bway的村组大合并以来,中央基于维护农村稳定和缩小城乡差距的战略考虑,将乡村治理整体纳入国家治理范畴并加大资源投入。在项目制成为国家治理乡村重要形式的背景下,村庄的很多事务被纳入行政治理的范畴,致使作为基层群众自治组织的村委会承载了过多的行政功能,成为基层政府行政功能的一个实现部分。以选举与贯彻行政事务为主要内容和过度行政化的乡村自治,以及以行政村为载体的村民自治规模扩大带来了管理和参与的不便等问题,导致乡村自治应有效能难以释放而沦为空转,村民自治逐渐在制度上丧失了应有的自治特性。为此,有人认为村民自治“已死”。但更多的学者以一种积极乐观的心态,基于村民自治具有的民主自治的内生特性,试图在理论范式上重新“找回自治”,寻求如何以有效的外在形式去实现村民自治的内生价值。而且近年来我国一些地区尝试以自然村(屯、院落等)或村民小组为自治基本单元开展的实践创新活动所取得的成效,也引起了学界的关注和探讨“微自治”理论在这一背景下应运而生。

“微自治”概念是学界在我国一些地方为解决村(居)民自治难题,探索将自治重心下移的实践创新活动的基础上提出的。赵秀玲认为,所谓“微自治”主要是指不同地区针对自身的地方特色,采取具体可行、细致有效、深入透彻的方式实行民主自治。其特点是自治范围不断缩小,它是以村民小组、自然村或门栋等为独立自治主体的小单元自治;自治内容更加具体,它以村(居)民日常生活中的“小事”为治理对象,治理对象微观、细小的特点是“微自治”产生的基础;赋予村民小组等小共同体直接的民主自治权,使之由客体变为主体,由被动变主动,从后台走向前台。肖立辉认为“微自治”是在基层群众自治实践中出现的一种新的发展趋势,是自治主体在更小的自治单元中开展的对自治事务的自我管理和自我服务;微自治的特点主要表现为自治行为的直接性,自治主体的独立自主性及自治事务的公共利益相关性等。总而言之,乡村“微自治”就是广大农民在生活与生产活动中,以村民小组或自然村等为单元,对与自身利益休戚相关的政治、经济、文化和社会等领域各项公共性微观事物的直接治理。因此,当前我国一些农村以村民小组、自然村或地域相近的村落等为自治基本单元,以各种理事会、议事会等为组织平台与载体开展的新型自治形式,都属于“微自治”的活动范畴。

1.2乡村“微自治”的实践发展与积极效应

近年来,广东、湖北、广西、安徽、江苏等诸多省份的农村纷纷推行了各种形式的微自治创新活动,并取得了良好的实践效果。如广东清远市在2012年提出以英德市的西牛镇为改革试点,通过将村民自治重心下移至村民小组以探索乡村新的治理机制。大体做法是将原建制村的村委会改为乡镇驻村的党政公共服务站,原村民小组改为村委会,即把“乡镇—村—村民小组”调整为“乡镇—片区—村(原村民小组或自然村”的乡村治理架构,并在村民小组内部构建由村两委及村民理事会、村集体经济组织等构成的多元自治体系。湖北秭归县的做法是以打造“幸福村落”为口号,将建制村自治单元缩小为村落自治小单元,即以自然村落为单元、以村落理事会为组织载体,充分发挥利益相关、文化相连和地域相近的村落资源优势,探索村民自治新的实现形式。在层级架构上,将村民小组取消,实行“村党组织—村落党小组—党员”“村委会—村落理事会—农户”的组织治理模式,从而形成“两级自治、分类治理”的乡村治理新机制。广西贵港市的屯级自治模式的做法是在自然屯建立由党小组、户主会、理事会,“一组两会”的组织架构和协商自治机制,以自然屯为基本单元开展民主协商和自主自治。

在安徽望江县等地,由农民自发在自然村建立村民理事会组织作为载体与平台进行自治,这一治理创新活动所带来的积极效应得到官方的高度认可,并在安徽省内广泛推行。2013年通过的《安徽省实施<村民委员会组织法>办法》中,首次将村民理事会自治组织写入法律,鼓励各地农村的村民小组可结合实际,以自发、自愿和自治为原则成立村民理事会。广东、江西、山东、湖南、福建、四川、云南等省的一些地方在乡村振兴中也纷纷以村民小组或自然村落为单位建立村民理事会组织(或称村民议事会、村庄事务理事会、乡村振兴理事会等)进行自治。尤其是自2014年中央一号文件正式提出“集体土地所有权在村民小组的地方,可开展以村民小组为基本单元的村民自治试点”之后,全国各地以村民小组(自然村)为基本单元的乡村“微自治”实践步伐逐步加快。如江苏南通市在2015年开始村民小组自治试点,力图打造具有南通特色的以村民小组为基本单元的“微自治”模式。不少试点村结合实际,制定了相应的代表会议制度、民主议事制度等,为推进自治工作提供制度保障。目前,已在南通各县市、区全面推行。在云南大理白族自治州,2014年7月首个自然村村民理事会诞生,2015年大理白族自治州又在总结经验的基础上于全州各自然村设立村民理事会,通过这一组织开展以自然村为单元的村民自治实践。2017年5月,中央多部委联合发文,确定在全国18个县(市、区)24个村开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作。

上述实践表明,作为村民自治的创新形式,“微自治”都是通过缩小自治单元(以村民小组、自然村等),以一定的组织载体(村民理事会、村民议事会等)为依托,利用本土自然和社会资源,重塑农民作为自治主体的地位,进行自我管理和自我服务。从实践成效来看,各地总结的情况表明,“微自治”在农村的实践因有效实现了行政与自治的相对分离,不仅调动了农民参与自治的积极性,充分发挥了农民的主体作用,而且将村民自治从个体参与转向为组织参与,由过去分散的个体化的利益表达转换为有组织的群体化的利益表达,从而有利于农民共同利益诉求的实现。这不仅有效化解了村民之间的日常矛盾纠纷,维护了乡村社会的秩序和稳定,而且有效提升了乡村振兴过程中的治理水平和村民自治的能力,从而解决了村民自治虚化的现象;不仅有效激发了乡村微观领域的自治活力,重新激活了乡村的草根民主,实现了村庄从“被动管理”“主动治理”的转变,而且探索了乡村治理走向精细化和现代化的有效模式。徐勇认为,乡村“微自治”至少对乡村治理中的五大方面有所裨益,即有助于构建党领导下的充满活力的村民自治机制;促成税费改革后农村公益事业办理中的“一事一议”;实现村民自治的真正“落地”;从源头根治农村治理中的被动维稳;重塑农民的主体地位,使乡村振兴具有可持续性等。乡村“微自治”的实践发展所呈现的积极效应,使它正在成为我国农村基层群众自治一种新的发展趋势。

2.乡村“微自治有效运转的内在逻辑

以村民小组或自然村为载体的乡村“微自治”实践,创新了乡村治理机制,为我国村民自治注入了新的活力,进而有助于当下积极推进的乡村振兴战略的实现。乡村“微自治”之所以能够有效运行,既有制度设置上的人为促成,更与作为微自治体的村民小组或自然村的内在特性与运行逻辑密不可分。

2.1较高的利益关联提升微自治的参与度

徐勇认为,传统必威体育bway以家户为本位,农民以户为单位进行相对独立的生产与生活。人民公社体制解体以后,村民自治很快释放了家户的自由。由于农民以户为单位生活的相对分散及生产劳作规模的有限,只有以共有资产为基础,在触手可及的浅近利益驱动下,农民才能结成利益共同体。马克思曾指出,人们奋斗所争取的一切都同他们的利益相关。当前必威体育bway的集体经济大都以村民小组为产权单位,农村的土地、水塘、河坝等集体资产多以村民小组划分。这一制度设置尤为重要,因为共有产权和占有资产的群体,对外具有天然的排他性,对内则因利益关联度高而能自觉地以产权和资产为纽带形成利益共同体。而且农民的生产生活范围又主要限于村民小组或自然村内,这就决定了村民小组或自然村内的农民之间具有最直接的利益关联,家户之间能够因此结成小型的共同体。建制村则因规模过大,公共事务较为宽泛,村民小组或自然村之间较少因产权利益而直接联结在一起,导致农民对建制村公共事务的关注度和共识度普遍较低,参与自治的动力不足。因为人们所关心的事务首先是与自身有最直接利益相关的事务,“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人关照的事务,对于公共的一切,人们至多留意与其个人利益较为相关的部分”。因此,较之于建制村的诸多公共事务与农民的个人利益直接关联性较弱,因利益单元或产权单元与自治单元的相对一致,在以村民小组或自然村为单位的地域相对狭小的共同体中开展自治,具有较强的内生驱动力。这不仅有利于激发农民参与村庄事务的欲望和调动他们参与的积极性,并且能够以较低的成本和较小的障碍将资源整合起来,从而有助于提高微自治的治理绩效。

2.2较强的文化同质性浓缩微自治的共识度

作为在自然村或村民小组内居住的村民,彼此之间在长期的日常生产生活中,逐渐形成了共同的文化信仰,建立了良好的信任关系,对村庄有一种认同感和归属感,并且在日常的交往中逐渐产生了彼此认同的、约定成俗的一系列非正式规范。许多村民还有着共同的血缘和族缘关系,这种关系甚至形成了超越个人私利的生命意义上的认同。“由共同的血脉和族缘关系构成共同的文化,强化着村民对本共同体的认同和归属,而这正是他们乐意参与公共事务、共建美好家园的重要基础许多地方的乡村“微自治”就是在充分挖掘本地传统文化资源的基础上展开的。如广东、安徽、福建、广西等省或自治区在自然村(村民小组)建立的村民理事会、议事会或宗族理事会,其成员多为村中或族中辈分和威望较高的老党员、老干部、老年人等。他们利用亲情或宗族的情感联结、对共享文化的认同及熟人社会交往的非正式规则等,通过“人际关系”“面子”或祖辈流传下来的乡风习俗等巧妙地在村庄公共利益与村民的小私利益之间建构起温情脉脉的柔性地带,甚至以一种和风细雨的谈话方式处理了公共事务或调解了村民纠纷,并使政府的政策或项目能够平稳落地。而在一个文化差异较大的异质性社会共同体中,不同文化的群体之间从文化架构到建立在理性基础上的基本共识都存在较少的交叉。因此,在公共事务的协商与决策中,因文化之间的通约性较小,使得异质性群体之间难以达成理性共识,在某些情况下甚至是不可能的。因此,邓大才认为,村民自治的程度与文化相连的程度成正相关。以一定文化习俗的共享为基础,以血亲与利益为纽带,且贴近家户的公共单元如自然村落是最便于自治的基本单元。共享情感为村落共同体成员共同协商和达成决策共识提供了天然的条件。

2.3较浓的协商意涵增强微自治的有效度

自治是平等主体之间在对话协商基础的共同治理。有学者指出,村民自治制度本质上是一个规范性、程序性的协商讨论平台,通过这一平台,广大农民不管是做决策还是商议具体事务都可以采用协商对话的方式来解决。从《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》颁布到其后两次修订的核心内容来看,不仅明确规定了村庄正式选举前候选人的推选要广泛征求村民意见,而且强调村民会议和村民代表会议是村民协商议事的重要机构和平台,村委会在依法管理村务的过程中必须广泛吸纳村民参与和听取村民意见等。因此,民主协商实际上寓于村民自治的各个环节之中。而且我国的村民自治虽以建制村为法定自治单元,但建制村是由若干村民小组构成的。2010年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定,凡属于村民小组集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理,需由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定。村民小组的小组长需由村民小组会议推选。这就从制度上赋予和保障了村民小组协商自治的丰富内涵。村民小组或自然村也是最贴近家户的自治基本单元,是村民生产生活的直接场域,村民之间互动交往频繁,聚集较为便利,利益表达更为直接,且回应及时。乡村“微自治”的目标就是致力于在一个较小的治理单元,通过平等主体之间的协商共治以达到善治。以自然村或村民小组为自治基本单元开展微自治,能够以民主的方式协商解决问题和达成共识,是所有人能够直接参与决策且参与效果良好的自治单元。因为,乡村“微自治”更符合协商民主所追求的“小众民主”。协商民主尤其注重推进民主参与的深度和质量,它致力于通过小众协商(指在较小共同体中的大众民主协商,而不是少数精英协商)的方式以提高民主参与的充分性和有效性。协商民主的内在价值与微自治的内在要求具有高度契合性。协商民主是微自治的理论基础和本质要求,是微自治得以有效运行的动力机制和技术手段,而微自治又成为协商民主在乡村治理中价值得以实现的重要方式。

从根本而言,以自然村或村民小组为自治基本单元的微自治之所以能够治理有效,在于其内在所具有的价值赋予了农民更大的自主权,有效调动了他们的积极性和主动性。邓小平曾指出:“我们农村改革之所以见效,就是因为给农民最多的自主权,调动了农民的积极性”这也是乡村振兴战略的题中应有之意,因为乡村振兴的内生动力同样源自于广大农民。为此,2018年涉农中央一号文件特别强调,要切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用,必须调动他们的积极性、主动性和创造性。

3.当前乡村“微自治的运行困境

当前,以村民小组或自然村为基本单元的乡村“微自治”,作为村民自治的重要实现形式,对于切实提高广大农民在乡村治理中的主体地位,激发他们参与自治的智慧和能量,增强乡村治理的有效性,有助于促进乡村振兴的实现,其作用是毋庸置疑的。然而,随着实践进程的推进,微自治面临的问题也是不容忽视的。

3.1微自治主体的民主协商基因容易被阉割

如前所述,建立在地缘、血缘和族缘基础上的情感认同能够为微自治成员就公共事务达成共识提供重要的文化支撑作用。但目前各地乡村“微自治”实践则过多诉诸习惯和传统,依附于亲缘、地缘及宗族情怀。究其原因,作为一种非正式制度,传统的乡规民俗由于积淀较深,对村民的价值理念和行为态度的影响较大。尤其在地缘、亲缘及宗族情怀的影响下,农民在参与村庄自治时情感因素往往多于理性和事实判断,所表现出的集体观念并非自主意识的流露。严格说来,这种微自治更类似于传统意义上的基于利益或利害关系的文化共同体自治,而非建立在权利规则和权利分配关系上的现代意义上的公民个人或团体自治。小传统自治往往只关注利害关系和实质结果,轻视个人权利和规则程序,对广大农民而言,很难带来实质性的民主参与。因此,依附于地缘、亲缘和宗族之上的传统乡村自治方式难为微自治体注入现代意义上的自治元素。在当前的乡村,尤其是沿海较发达地区的农村,受市场经济冲击和平等自由竞争等价值观念渗透,融入了许多异质性和多元性的现代元素。聚族而居的熟人社会在逐渐瓦解,传统的乡风民俗对人的约束力在减弱,宗族和家庭观念被不断增强的个人权利意识所取代。而且传统意义上的乡贤士绅阶层早已不复存在,试图回归乡贤治乡、家族治村的传统自治状态,只会阻碍乡村治理现代化的真正实现。可见,诉诸血亲、宗族情怀的以自然村或村民小组为自治基本单元,以村民理事会或议事会为组织载体的小共同体自治,可能会助长和强化宗族观念和家长势力。

3.2微自治体的民主自治空间易被挤压

从各地微自治探索的实际情况来看,普遍的做法是因行政村遭遇自治难题而将自治重心下移至村民小组或自然村,广东清远市甚至将村委会也一并下移。有人担心,随着自治重心的下移,政府的行政权可能也会跟着下移,微自治将会遭遇基层自治的体制性障碍。事实上,村民理事会作为乡村“微自治”最常见的协商议事平台和载体,并非是农民直接行使自治权独立的社会组织,在实际的乡村“微自治”运行中存在着被行政权力吸纳、消解的风险。虽然各地文件都一致强调,村两委只是领导、指导和支持村民理事会开展工作,但在实际的乡村公共事务治理中,一方面村两委不仅将越来越多的行政任务转移、分摊给村民理事会,将村中一些难以处理的棘手事务交由村民理事会代为解决;另一方面村两委还具有考核村民理事会工作绩效的权力,并通过经济补助的方式从财力上钳制村民理事会的活动。这就容易导致村民理事会代表村两委与农民协商较多,而代表农民与村两委协商较少。即使村民参与协商,村民理事会成员和村民之间的协商也不是平等主体之间的论辩和妥协,理事会成员往往依靠其在村民中的威望,去劝导和说服村民接受他们早已形成的意见或建议。因此,有些地方村民的参与实质上是一种“假性参与”或称形式上的参与。由此可见,村民理事会作为村两委代理人的身份意义远大于它作为广大村民行使自治权、进行话语表达和利益诉求的组织载体意义,它承载了过多的行政功能。虽然现行的村民理事会大都是在村民小组或村庄基础上建立的,并且是以村民小组或者自然村为单元开展的社会自治的形式,但事实上它是村委会的内部组织。正如有学者担忧的,倘若村民理事会等微自治组织和平台在微自治过程中也被行政化,以村民小组或自然村为载体的唯一权力屏障也将消失,农村的社会空间将被进一步压缩。

3.3自治重心下移导致民主自治的褊狭

当前,以自然村或村民小组为自治基本单元的乡村“微自治”探索,不但有被行政化的危险,而且也忽视了一个基本的实事,即行政村是国家法律和制度规定的自治单位,村民委员会是村民自治的重要组织,自治始终是行政村的根本特性。因此,推动乡村自治重心下移,并不是说要知难而退,放弃行政村的自治权,收窄村民的民主自治范围。2018年中央一号文件在《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中特别指出,推动乡村自治重心下移是为了尽可能地将管理、服务及资源下放到最基层。以自然村或村民小组为自治基本单元,以理事会或议事会为组织载体,虽然便于开展自治,其自治内容和范围毕竟偏窄。乡村的许多公共利益和公共服务的范围远超过自然村或村民小组,需由行政村提供。尤其在国家大量资源下放和项目制的实施背景下,村民之间的利益联结甚至超出行政村的范围。行政村范围的公共事务、公益事业及需由行政村提供的公共物品的管理和治理等仍属于村民自治的事项,因而以村委会为组织载体的行政村自治同样不可忽视。近年来,中央反复强调,涉及人民群众利益的大量决策和工作,主要发生在基层,要大力发展基层协商民主,推进行政村、社区的协商。因此,以自然村或村民小组为自治基本单元的小共同体自治,不是要用村民小组或自然村自治取代行政村自治,用各种议事会、理事会取代村委会,而应是在做好行政村自治的基础上,将自治延伸至村民小组或自然村。否则,只会导致乡村民主自治的褊狭和行政权对微自治空间的挤压。

4.乡村“微自治运行困境的化解路径

针对乡村“微自治”在实践运行中存在的民主协商基因易被阉割、自治空间易被挤压及民主自治的范围趋于褊狭等潜在的弊端和人为的阻滞因素,需要及时化解。否则不仅会影响乡村“微自治”的有序发展及在乡村振兴中应有的地位和效用,而且会制约国家治理能力现代化在乡村的实现。为此,在乡村“微自治”实践中应努力做好以下几点。

4.1促进传统协商文化与现代协商民主理念的融合

作为微自治主体的村民小组或自然村,本身具有以良好合作与信任为基础的、便于协商自治的丰厚社会资本。在乡村“微自治”的实践中,一方面应充分挖掘传统文化资源,但另一方面要避免回到传统社会的自治模式,尤其要避免少数乡村精英的话语霸权和非理性的集体无意识抑制微自治的活力。为此,要在致力于提高现代乡村治理能力的目标下,将传统自治资源中有助于微自治的协商文化糅合进乡村现代治理的实践中,充分利用传统文化资源中非正式制度的绵延作用,引导乡规礼俗走向现代协商民主法治新文化。这就需要把现代民主理念也融入到乡村“微自治”实践中,尤其是将协商民主的理论资源如平等参与、理性协商、开放包容的理念与规则嵌入乡村“微自治”的制度安排和实践过程,以更好地体现自治的群众性、直接性、平等性。从而使农民在商讨村内公共事务时,能够通过平等、自由和公开的对话与沟通,在事实和价值判断的基础上,在相互尊重和妥协的过程中达成共识。唯此,才能够保证作为弱势群体的广大农民直接参与乡村公共事务治理,并以主体性身份对最终达成的公共决策产生实质性的影响,从而真正行使当家作主的自治权利,同时也才能从根本上彰显乡村“微自治”中民主协商的内在价值。

4.2从立法上赋予微自治体应有的自治权限

村民理事会(村民议事会或农民议事会)作为乡村“微自治”的重要平台和载体,是自然村或村民小组实现民主自治的重要组织形式。因此,需赋予其部分不受外界干预的相对独立的民主自治权,才能保障其功效的正常发挥。应该认识到,在自然村或村民小组设立村民理事会,如果不充分发扬民主使村民当家作主,同样不能坐实村民自治。为此,在乡村“微自治”实践中,要做到“切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象”,既要坚持村两委对村民理事会等自治组织的思想领导与工作指导,这是中国社会主义民主治理的根本性质所决定的,但又必须规避村两委对村民理事会事务的过渡干预。为此,应从立法上明确行政村与村民小组或自然村自治之间的权力边界,赋予村民理事会等微自治组织应有的自治权。从而确保村民小组或自然村自治的相对独立性和广大农民在微自治中的主体地位,使村民们能够自主支配和处理属于微自治范围内的各项事务,以免受外界的行政干预。唯此,才能充分保障村民小组或自然村的大事小情由全体或多数村民通过村民理事会等自治载体和平台自主做出判断和抉择,以充分体现乡村“微自治”的自治性。

4.3做好村组两级民主自治的协同发展

事实表明,《中华人民共和国村民委员会组织法》不仅对行政村的自治属性给予了明确而充分的阐释和说明,赋予了行政村充分的自治权限,而且对村民小组的自治权也给予了明确的规定。应该认识到,村民小组作为中国乡村社会最普遍的集体经济组织,在目前村民自治体系中,它应是较行政村次一级的自治单元,而不应被看作是行政村的下级或衍生机构,二者同属于村民自治,是两个层面的自治。因此,在现有的村组架构下,在两个不同的场域,既做好村级民主自治,又做好组级民主自治,才是努力的方向。只有行政村的自治权得以保证,乡村“微自治”的自治权才会得以有效实现。因此,对于原行政村行政权过大、自治权萎缩的现象必须予以纠正。当前尤其是要大力发展行政村的协商自治,以弥补长期

以来村民自治中重民主选举、轻协商治理导致乡村治理失效的缺陷。要从过去注重村庄选举民主,转向更加注重协商民主自治,即进入选举和协商并举时代,以不断提升乡村治理能力和水平。为此,凡属于行政村层面的公共事务的管理及公益事项的办理,尤其是事关全体村民切身利益的重要事项,都应由村民大会或村民代表大会依法协商讨论决定,而不是由少数村干部或村委会说了算,从而确保民主协商自治成为行政村自治的主流。当然,除法律制度上的规制和治理理念上的更新,在现阶段普通村民自治能力和水平还尚待提高时,乡村“微自治”离不开村党组织在思想和工作中的引领与指导,尤其要发挥乡村老党员、老教师、经济能人等乡村精英的积极作用,实现精英治理与民众参与的有机结合,是乡村“微自治”得以顺畅发展的重要路径。

5.结论

以村民小组或自然村为基本单元的乡村“微自治”的实践探索,作为未来我国乡村自治发展的重要路径,因其内生的强大自治活力和官方制度化的推动,对于切实发挥农民的自治主体作用,提高乡村治理能力和治理有效性,促进乡村振兴的实现,具有重要的现实价值。不过,对于乡村“微自治”发展中存在问题也不容忽视,尤其是从实现农村治理善治的高度来看。正如有学者担心的,将村民自治下沉至自然村或村民小组,与农村集体产权无缝对接,促成“政经合一”的做法,不仅与当前农村集体产权制度及“政经分开”的改革背道而驰,也与农村城镇化、社区化发展及村民自治和基层民主不断扩大的趋向相背离。因为我国基层民主发展的范围不是要缩小和降级,而是要不断向上扩展和延伸。从整个发展路径来看,国家治理要下沉,但公民参与也要上升,这种参与不仅是到组、到村,可能还要通向更多更高的地方,这也是现代国家建构和民主发展的基本趋向。因此,便于群众自治固然是确定村民自治单元的重要原则,但也要顺应国家治理现代化对乡村治理的现实需求,把推进国家治理体系和治理能力现代化作为确定村民自治单元的另一重要原则。诸如此类问题表明,我国农村“微自治”的实践探索实际上还处于摸索阶段。在未来,如何在中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》的指引下,在坚持自治为基的前提下,在乡村“微自治”多样化的探索与提高国家在乡村的治理能力和成效之间,寻求社会与行政、自治与他治的合作治理与良性互动,是理论界和实务部门都必须认真思考的问题。