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化“零”为“整”:让山区零碎化土地“再焕生机” ——基于清远市土地整合的调查与研究

作者:丁 亮  责任编辑:中农网  信息来源:  发布时间:2018-11-20  浏览次数: 426

报告要点一直以来,土地作为农民赖以生存的基础,承担着发展农业生产、保障农民生活的重要功能。然而,当前我国农村地区,尤其是山区农村,土地普遍存在“山多地少、零星分散、抛荒严重”等问题,导致土地活力低下、农民增收困难、农村发展受阻。为此,地处粤北山区的清远市立足实际,通过土地整合唤醒山区土地“沉睡”活力。具体而言,即以土地问题为导向,找准症结;以土地整合为路径,对症下药;以农业生产为根本,规模经营;以乡村振兴为目标,让山区土地“再焕生机”。

一、土地整合何以开始

山地是清远市典型的地貌特征。自上世纪八十年代实行家庭联产承包责任制以来,伴随着社会的发展与转型,清远市农村土地也相继出现了诸多现实性问题。面对这些问题,清远市在已有条件的基础上展开了山区农村的土地整合。

(一)问题倒逼,农村发展遇阻

土地是农村发展最重要的资源,但是在进行土地整合前清远的土地却存在一些“恼人的麻烦”。一是土地分布碎片化,规模经营难度大。清远户均承包土地约3.5亩,一户少则六七块地,多的达到四五十块。据英德市叶屋村一位村民反映,在土地整合前,家里4亩水田划分为8块,3亩旱地分为了7块,耕作耗时费力,当地甚至有“一个斗笠放下去便是一块地”的说法。二是土地抛荒比例高,资源利用效率低。阳山县畔水村近年来由于大量村民外出务工 ,全村800亩田地中,有200多亩长满了野草,甚至耕作条件较好的土地也出现抛荒,土地资源浪费现象严重。三是土地经营单一化,农业发展速度慢。土地整合前,清远的土地经营模式多为分散的小农模式,市场管理经营管理意识不强,导致农产品质量参差不齐,难以形成当地品牌效应,以至于第一产业发展速度一直处于较低水平,2011-2012年清远市第一产业增加值增长近乎为零。

(二)需求牵引,多元主体呼唤

内生的多元需求是开展土地整合的根本动力。一是农民增加收入的愿望强烈。土地是农民的“命根子”,是农民提高经济收入的重要载体。2009年叶屋村人均年收入仅3000元,时任村长叶时通说“不至于饿肚子,但想攒点钱是不可能的。”穷则思变,叶屋村民希望通过整合土地实现增产增收。二是壮大集体经济的需求紧迫。集体经济是村庄发展的内核,而是清远农村的集体经济普遍较为贫弱,土地整合是破局的重要契机。1995年的一场大雨使得新城村的曾氏祠堂塌陷一角,修建祠堂需要10万,但当时新城村每年的集体收入却不足3000,修缮便不得不搁置。三是建设美丽乡村的热情高涨。清远各村争建美丽乡村的活动开展得如火如荼,而在《清远市“十三五”期间推进美丽乡村建设实施意见》中明确指出要深入推进“三个整合”,土地整合作为“三个整合”之一,是建设美丽乡村的重要一环,受到极大关注。

(三)条件兼具,自主探索初现

清远市推进土地整合是以实际情况为立足点,有着一定的生成土壤。一是政府引导,政策出台,土地整合有依据。按照中办发【2014】61号文件“鼓励农民在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题”的政策精神,2015年3月,广东省农业厅印发《关于鼓励通过互换解决农户承包地细碎化问题的指导意见》。为此,清远市财政安排3300万元推动本市土地整合工作。二是能人带动,规划自谋,土地整合有动力。中华里村小组理事会会长李庚元在土地整合过程中担负起了规划、联络的核心带头作用,平整村庄道路,修复农田设施,成为全村土地整合工作的“发动机”。三是村民齐心,宗房协力,土地整合有根基。清远农村尤其是自然村层面的宗族认同强烈,叶屋村便利用这点,以“宗”“房”将村民分组并安排同宗同房的理事会成员上门给村民做思想工作,最终村民一致同意将各自承包、经营的农用地以及开垦的荒地全部集中起来进行整合,为顺利进行土地整合奠定基础。

二、土地整合的典型模式

在开展土地整合过程中,清远市立足实际,因地制宜地探索出了若干土地整合典型模式,成效显著。

(一)叶屋村:“集体统筹,重新分配”模式

所谓“集体统筹,重新分配”是指由村集体统筹村庄内所有耕地(包括水田、旱地,鱼塘可纳入水田),统一整理、集中规划、将碎片化土地整合划分成若干连片的地块后,以二轮延包为基础,重新发包给合作社农户,使每户获得一片(或两片)耕地。以叶屋村为例,2010年叶屋村在村小组长叶时通的带领下将全组所有旱地、水田及鱼塘进行统筹规划,将鱼塘纳入水田范围,由村集体筹资完善农田基础设施,将农户原来零碎的土地整合成连片的田块,再重新分配给农户耕作。在此基础上,农户可按照各自的意愿申请经营旱地、水田或鱼塘,经村民小组同意后农户之间按照“耕者优先”、“大者优先”、“同等条件抽签”、“连片经营”、 “按比例置换”、“顺延扩充”的六原则进行耕地分配和置换。

(二)红崩岗村:“集体统筹,有偿承包”模式

“集体统筹,有偿承包”是指由村集体将村内分散的所有土地统一整合,化“碎”为“整”,整合后的土地由经济合作社托管并以一定的价格有偿发包给社内有意愿耕种的农户,实现“想耕田的有田耕,不想耕田的有钱分”。这种模式较为适合部分村民外出务工,部分村民留村务农的村集体,例如佛冈县的红崩岗村。红崩岗村2015年4月利用一个月的时间顺利推行并完成了土地整合,整合后的土地以二轮延包面积为基础按“一户一块”分配;2016年村集体立足村庄实际,为发展土地规模经营,将村内所有土地再次统筹起来由经济合作社规划打理,社内农户每人每年可获得120元的土地分红,而统筹起来的土地由村集体以每亩300元的价格向愿意耕种的农户进行发包。这种整合模式既增加了集体收入,又大大提高了村民的耕作积极性,土地丢荒问题得到有效的解决。

(三)中华里村:“集体统筹,统一经营”模式

“集体统筹,统一经营”是指村集体成立经济合作社,将全村土地统筹起来,由合作社统一进行经营或由集体统一流转给专业大户、家庭农场、农业龙头企业等进行经营,而农户将以获取土地股份或土地租金的形式作为回报。这种模式在村民大部分外出务工的村集体较为适用。以佛冈县中华里村为例,中华里村地处丘陵地带,人均耕地较少,分布凌乱。为谋求更好的出路,中华里村民理事会探索出了一条以土地入股分红为主要方式。先置换整合后治理的土地整合之路。首先统一整合。即将原96户村民承包责任田共126亩和2600多亩的山地统一整合到村集体,由村委会统一托管。其次土地入股。即以村民自愿为原则,土地按面积入股的方式,把土地集中起来经营发展,为调整农业产业结构,走农业产业化、经营集约化、耕作现代化的路子打下基础。最后收益分红。土地股收益的5%作为公益金,发展村庄公益事业;15%作为风险金,用于扩大生产,弥补亏损;80%作为分红分给农户,其中的80%分给中华里村的农业户口,20%分给中华里生繁人口(包含户口在村和不在村的中华里村民)。

三、土地整合价值何在

迄今为止,清远市范围内已有10407个村小组开展了土地整合,成果喜人,价值颇丰。

(一)优化了土地资源配置,生产效率得以提升

目前清远市共整合耕地面积155万亩、林地面积1023万亩,土地整合使原本零星分散的土地化“碎”为“整”,提升了生产效率,有效促进了现代农业的发展。一方面,减少了用工量、增多了产量。土地经过整合,田间大埂和灌溉毛渠不复存在,单块土地面积扩大,方便耕种和收获,避免了原来小块多处土地需要大量劳动力投入的弊端,作物产量较之前也有所增多。2015年清远市稻谷产量65.2万吨,蔬菜产量292万吨,较上一年分别增长1%和7.8%。另一方面,推动了农业机械化、规模化和专业化。土地整合后,宽直的路网和集中的耕地非常有利于推动农业机械化精耕细作,为实现土地集约化、规模化经营提供了可能,同时有利于推动田间管理、砍伐运输等专业化生产,为农业生产经营现代化和信息化提供了坚实的基础。

(二)促进了集体经济发展,农户收入得以增长

土地整合不仅使农业生产效率得到极大提升,还促进集体经济也跟着发展起来,进而各户农民的“钱袋子”也鼓了起来。西牛镇新城村将全村300多亩水田进行置换整合,将所有旱地、林地和鱼塘集体统筹后统一承包或出租,2014年该村集体经济收入达到30万元,村内分配剩余的山林地和鱼塘得到重新盘活后,每年的租金比原来增加好几万元。土地整合后的阳山县刮起创办专业合作社热潮,农户收入大幅提升。2013年底阳山县有农民专业合作社200个,会员2700户,户均年增收6000多元;2014年全县合作社增至318个,会员增至7799户,户均年增收7300多元,同比增长22%。

(三)激发了农民自治意识,乡村治理得以有效

土地整合首先是农民自己的事,村民通过参与其中,自治意识得到激发,依靠自主协商调解等方式解决了土地整合中遇到的矛盾和问题,实现由“要我整合”向“我要整合”的转变,重塑了乡村治理形态。如英德市的叶屋村在土地整合中便是充分发挥了村民的自治作用并成功地进行了整合。2008年8月至2010年5月期间,叶屋村民小组的村民自发进行了全面的耕地整合。整合之初,村民就持有的不同意见逐一发表,围绕着是否进行耕地整合以及如何整合,叶屋村开始了马拉松式的讨论,召开村民家长会近三十次,期间既有和风细雨式的说服,也有暴风骤雨般的争吵。在村小组的带领和努力下,最终大家取得共识,整合工作顺利完成。

四、土地整合的发展方向

土地整合通过优化土地资源配置,激发了土地活力、提升了农民收入、加速了村庄发展,然而在推进土地整合时应当注意把握以下几点发展方向。

(一)农村土地整合应以尊重农民意愿为前提

习近平总书记强调:“现阶段深化农村土地制度改革,要尊重农民意愿,不能搞强迫命令,不能搞行政瞎指挥。”土地是农业最重要的生产资料,是农民赖以生存和发展的基本条件,土地整合应以充分尊重农民意愿为前提。在土地整合过程中一方面要深入走访农户,全面了解各户农业经营发展意愿;另一方面要鼓励村民集体讨论,将选择权交给农民而不是代替农民做选择。

(二)农村土地整合需要政府适度引导

农村土地整合作为一项创新农村土地资源利用的综合性探索工作,尚属新事物、新路径,且涉及的主体、包含的利益关系较为复杂。为避免农村土地整合“走曲折路,做无用功”,政府在整合过程中应及时了解动态、适当介入指导、把握宏观方向,控制可能出现的问题并适时做出调整,切实做到“引导而不强迫、扶持而不干预、参与而不包办。”

(三)农村土地整合应确保农民权益

土地是农民实现其自身权益的重要载体。然而,近年来部分农村地区却出现诸如工商资本“任性”占用农地、挤压农民就业空间等侵害农民权益的现象。为此,在土地整合时应当确保农民权益,通过建立健全法律法规和监督机制,完善与之相关的社会保障体系,将维护农民合法权益置于首要位置。做到土地整合前农民自愿、整合中农民参与、整合后农民满意,全方位确保农民权益。

(四)农村土地整合应坚持因地制宜、因村施策

由于不同村庄在地理环境、经济状况以及风俗习惯等方面存在一定差异,因此,各地在开展土地整合时切不可实行“一刀切”的政策安排,应坚持因地制宜、因村施策。一方面可依托各个村庄不同的特色提出具有针对性的整合方案建议;另一方面要充分发挥农民的自主性和创造性,鼓励试验与创新,探索出特色鲜明、行之有效的土地整合方式。