回归与因循:清初灾荒赈济的探索与实践

作者:陈建宇 杨乙丹  责任编辑:网络部  信息来源:《农业考古》2018年第1期  发布时间:2018-10-21  浏览次数: 456

【摘 要】清军入关后,应对灾荒与恢复农业生产的国家赈灾亦迅速展开。与先秦以来的灾荒赈济相比,清初的赈灾在许多方面具有独特性:在时空结构上,是由北方逐渐拓展至全国;在社群结构上,赈济对象从偏向汉族知识分子、八旗子弟、蒙古族人演变为普通民众;在运行模式上,国家主导型色彩浓厚,民间力量参与力度有限。但与其他朝代一样,清初赈灾事业在实践中由于最高当权者、封疆大吏与地方胥吏三者之间的利益博弈,影响了赈灾的效果。康熙年间的赈灾制度建设仍未能突破传统的局限。

【关键词】赈灾;清朝初年;地域与偏向;官方主导

 

中国救荒政策的实施,从神话传说的巫术、商代的钟鼎铭文中就能找到记载。西周、春秋战国时期就有关于赈济、调粟、平粜方面的历史记录。之后历朝历代的赈贷实践都有其自身的特点。目前,学术界关于清代国家赈灾的研究,主要集中于乾隆时期以及清中后期。顺治、康熙两朝的荒政研究也主要集中在蠲免、抗灾等方面。本文拟从时空结构、社群结构和运行模式等方面入手,对清初的灾荒赈济进行专门分析,肤浅舛误之处,还请方家斧正。

一、社群偏向与时空特征

清军入关后迅速建立起对全中国的统治,为恢复发展农业生产和巩固统治,统治者相继开展了灾荒赈济。但与先秦以来的国家赈灾相比,清初的灾荒赈济有诸多方面的独特性。

(一)灾荒赈济对象的演变

以国家利益为导向,清朝初年统治集团实施的赈济政策有着极强的偏向性,主要受益对象为八旗和蒙古民众、汉族士子及京畿贫民。例如,顺治元年七月,顺天督学御史曹溶上疏,建议按照明制赈济贫困学子,在京者户部支给,在外者州县官支给,该建议随后得到清廷的认可。顺治九年发米九百石,银四百余两,赈济京畿附近贫民。顺治十二年二月,中宫发银一万两,赈给八旗满洲、蒙古、汉军、穷苦兵丁。究其原因,除了统治区域的局限外,根本上还在于清廷着眼于在最短的时间内笼络上层人心和巩固统治。毕竟,作为异族入主中原,满族贵族统治者首先要得到汉族知识分子的支持,以弱化其心中的华夷之辨。京畿附近为新王朝统治之核心地带,直接影响着最高统治者自身的安全,因此需要通过赈济稳定民众。而八旗兵丁为满州统治集团的军事支柱,在赈济上自然不遗余力。

随着清朝统治区域的南扩,灾荒赈济逐渐突破了原来的格局,普通灾民也越来越多地获得了国家层面的赈济。其中,顺治十六年五月清世祖谕户、兵二部,对云、贵两省战乱灾民以十五万两,赈济两省真正穷民,明显印证了灾荒赈济对象的格局演变。

从国家赈灾的内部结构来看,用于恢复和发展农业生产,尤其是为流民提供口粮和农本的赈贷,也逐渐得以回归。顺治末年,赈贷开始成为清廷恢复发展农业生产和缓解流民问题的重要手段。顺治十八年,清廷批准了户部将顺治十七年本省秋粮借贷为春种之需的请求,正式拉开了清代灾荒赈贷的帷幕。康熙七年,云南道御史徐旭龄奏请:民有贫富不等,必流移者给以官庄,匮乏者贷以官牛,陂塘沟洫,修以官帑,则民财裕而力垦者多矣,于是国家层面的农业赈贷开始在西南地区推行。当然,从制度建设的角度而言,康熙前期赈贷仍缺乏系统的制度约束,直到康熙三十一年五月,才要求各地将积贮米谷作为第一要务,其春时乏食者贷与之,至秋照数收入以为积蓄。当然,春时乏食者成为赈贷对象,也从侧面印证了朝廷的灾荒赈济对象,逐渐由八旗兵丁、蒙古民众与汉族知识分子演变为涵盖全体受灾贫民。

(二)赈济区域的演进

顺治前期,受统治区域的局限,朝廷的救荒主要分布在北方地区(尤其是京畿)。但随着对全国范围统治的确立与巩固,康熙中后期逐渐拓展到全国,赈济对象也渐增为全国受灾百姓。而这一趋势,在《清实录》和《清史稿》的相关史料中有明显的体现。

根据笔者对《清史稿》的梳理,在顺治十年至顺治十六年,国家层面的赈济共7次,分别是:顺治十年七月拨发八万两白银赈济被水兵民;顺治十年十月设粥厂赈京师饥民;顺治十一年九月赈济畿辅被水州县灾民;顺治十二年二月赈济旗丁;顺治十三年八月和顺治十五年二月赈济畿辅;顺治十六年五月发银十五万两赈济云南和贵州穷黎。由此可见,7次国家赈灾行为,除了顺治十六年五月之外,其他均是围绕京畿地区开展。康熙年间,随着统治区域的拓展,国家赈济逐渐突破地域局限,实现了由点到面的演进。根据《清史稿·圣祖本纪》,康熙年间国家层面的灾荒赈济共34次,其基本情况列表如下(见次页)。

次页表中史料显示,从康熙中叶开始,清廷对陕西、山西、直隶以及山东地区的赈灾力度大为增强。至康熙后期,江南地区的朝廷赈灾事业也蓬勃展开。值得一提的是,在清廷对南方地区的赈灾措施中,运粮平粜占有很大比例,是由于这一地区经济富庶,百姓家给人足,有能力购买低价出粜的粮食,加之江南地区水网纵横,交通便利,粮食运输成本不高,故而能够实施运粮出粜。此一时期朝廷赈灾的受众群体结构也发生了变化,赈灾对象和地域的偏向性有所减弱,这些均由于国家利益诉求的变化而导致。此外,从史料中可以看出,康熙中后期统治者对陕西的赈济实施较多,经常从外省调粮赈济,康熙三十年、三十一年正值对噶尔丹用兵,陕西地方的稳定关乎前线成败,因而康熙帝格外重视,加强了对陕西以及蒙古地方的赈济,当然这也与此时陕西灾情较为严重有关。康熙末年,西北战乱又起,朝廷也加强了对陕西的赈济力度。这些都体现了赈灾政策受国家利益导向驱动的特征。

 

 

二、国家主导型运行模式

清初的灾荒赈济,从物资来源与实际操作两个方面,都具有显著的朝廷主导型色彩。尤其是在顺治时期,由于国家制度处于草创阶段,朝廷赈灾行为以临时性为主,非制度性较为明显,即遇灾赈灾,以最高当权者的主动实施、地方督抚的奏请实施为主要运行规则。

与社仓赈贷、士绅助赈和晚清兴起的义赈相比,清朝初期的赈贷实施主体是以朝廷为主导的,无论是恩出于上的最高统治者下令赈济,还是地方封疆大吏主动奏请进行赈济,均体现出显著的国家意志。这一特征在赈灾诏令中得到明显体现。康熙九年十月,因淮扬一带岁比不登,清圣祖特差部臣速行踏勘,准动正项钱粮、存积银米,将饥民赈济。康熙十四年二月,因湖广地区发生大旱灾,康熙不仅下令免除武昌等七府上年赋税,而且命动支节年存贮谷米银钱赈济。康熙十八年十二月,直隶地区饥民遍布,康熙不仅派遣户部侍郎萨穆哈督赈,而且以其间灾重地方,麦既无望,饥民何以聊生为由,再次派官员前往赈济,并令在秋收之前勿令灾黎有失生理。事实上,这些赈灾事例不仅体现了朝廷对赈灾的重视,而且折射了朝廷主导型赈灾模式的确立。正因为此,清初朝廷主动实施的赈灾事业得以蓬勃发展。

除最高统治者主动下令外,地方督抚的奏请也在赈灾中发挥着一定的作用。康熙二十年二月,山西因灾致饥,巡抚穆尔赛奏请发帑银二十万赈济饥民,得到了清圣祖的积极回应,要求亟宜赈济,俾各得所,体现出清朝初年一些有担当精神的地方大员心系民生、主动奏请赈济。但从中也可以看出清初赈灾的程序,地方督抚未得中央批准则无权主动赈济灾民。即便是地方的常平仓储,也应当先行奏报而后才可发放赈粮。例如,康熙二十三年三月,河南巡抚王日藻疏请设立常平仓,得到的回复是:设立常平,原以备荒,著速行赈济。这说明清朝初年最高统治者对发放赈贷的控制是极为严格的。康熙四十二年十月,山东巡抚王国昌、河道总督张鹏翮等人因擅动常平仓米谷赈济,不仅各降一级,而且其所动米粮,仍令赔补,表明清初的统治者对地方官员主动赈灾十分忌讳,灾荒赈济必须由最高当权者牢牢掌握,地方官员(包括总督巡抚一级的封疆大吏)仅仅具有执行权而无决定权,仅能根据本省情况奏请中央,获得批准后才能施行赈济。事实上,这也是这一时期朝廷赈灾职能得到发展,但地方官府赈灾主动性受到压抑的根本原因。根据有关学者的研究,国家层面的灾荒赈贷自唐宋以降,地方逐渐充当了重要角色,至明清时期这种结构则更为明显。但是史料显示,清朝初年这种情况似乎有一定程度的反弹,最高当局对灾荒赈济的控制较为严密。要解释这一现象,则应该从赈灾资源的来源入手。

清初赈灾资源主要来自于皇室内帑及户部出资、地方仓储、常平仓、漕粮以及劝谕捐输。“谕户部……特发帑金,分行赈济各属存仓米谷不敷,其仓粮不敷之处,著发户部库银三十万两解往,速为赈济,诸如此类史料在《清圣祖实录》中记载极多,说明由中央出资进行赈灾,在清初占有很大比例。尽管在康熙中期以后,地方出资赈灾的重要性开始显现,如康熙二十九年二月命发常平仓谷,赈济江南邳州、睢宁等八州县并徐州卫被水灾饥民,随后西北地区发生灾荒时又命发甘肃靖远卫仓粮、赈济靖远卫旱灾饥民,但官府赈济行为的合法性依然掌握在朝廷手中,体现出朝廷对赈灾行为控制的严格。

与朝廷主导型赈灾模式相对应,民间救灾潜力没有得到应有的重视,主要体现在社仓、义仓在赈灾中的作用不明显。事实上,自南宋以来,民间主导型的社仓或义仓一直是传统荒政体系的重要支撑,它们关乎到地方力量对赈灾的参与力度。但清代的社仓直到清立国约半个世纪后才开始建设。康熙十九年,清圣祖谕令户部积谷原备境内凶荒。义仓、社仓积谷,留本村镇备赈。但终顺、康二朝,社、义二仓的建设并不普遍,并且实施效果并不理想,对此,清圣祖的一份诏令明确承认:从前李光地以社仓具奏,朕谕言易行难’。行之数年,果无成效。社仓之法,仅可小邑乡村,若由官吏施行,于民无益。康熙六十年,山西左都御史朱轼奏请山西建立社仓,社仓的建设才又提上日程,但也仅限于山西一地。直到雍正三年,才应江苏巡抚何天培奏请,颁布了行社仓五事。社仓的制度性、正规化建设才大规模展开。

社仓建设的迟缓导致了民间赈贷力量的衰微。这也就不难解释为何在清初的赈贷中,朝廷占据着主导地位。毕竟,地方赈贷也由最高统治者牢牢控制,甚至有督抚大员擅自赈济而遭到申斥者,赈贷职能只能由朝廷层面来完成。

三、灾荒赈济的实效及其内在困境

在传统农业社会,荒政的实施对于维护小农家庭农业的延续、恢复农业生产等方面具有积极的作用。而在赈贷过程中,尽管最高统治者、地方疆臣、官僚胥吏以及贫苦百姓的利益诉求不同,因而会出现各种矛盾和问题。

其一,最高当权者的严厉督促。为了有效推动荒政的实施,并从灾荒赈济政策的实施中获得持续的经济的、社会的和政治的收益,封建最高统治者往往设置严厉的监管和问责制度。在顺治和康熙年间,清廷最高统治者同样颁布了监管制度,对救荒不力的官员实行严格的问责制。例如,《清圣祖实录》中大量记载着康熙帝督导赈灾实施,告诫地方官员不得中饱私囊以负朕爱民之意。其中,康熙四年令赈济官同督抚亲赴被灾地方,酌量轻重,赈给饥民,康熙四十年将在甘肃旱灾赈济不力的官员噶拜著交九卿严察议处具奏”等等,均体现了荒政监督机制的运转。与之相反,朝廷对赈贷实施有功者,往往加以奖励,如偏沅巡抚袁廓宇因捐赈饥民而被加右副都御史,等等。正是这种自上而下的监督机制,确保了清初荒政和救荒事业的发展。

其次,地方疆臣的出轨与朝廷中央的压制。封疆大吏也是具有独立利益目标的社会群体,他们在救荒中的行为通常具有矛盾性。一方面,他们长期受儒家伦理的教化和熏陶,有追求政治声望和个人前途的内在激励。例如,康熙十二年,江宁巡抚马祜冒着政治风险,为高、宝等一十八州、县、卫、所被灾民族积极争取赈济等等。但另一方面,地方官员也有追求短期利益的内在冲动,当朝廷监管不力之际,他们通常会通过手中的权力,将稀缺的赈济物资攫为己有。例如,康熙三十二年十二月,陕西咸阳县民张拱等上书,揭发原陕西巡抚布喀等人以民乏籽粒,不能耕种,给民购买为由,将银两贪污而不向灾民发放种子。正因为如此,在清初国家权力迅速扩张的过程中,中央对地方赈灾的控制极为严格。康熙三十四年,地方大员噶尔图没等赈济大臣会同筹划而私自赈济,康熙帝以殊属溺职为由,要求严察议处具奏。这一事例,反映了灾荒赈济中地方官员出轨朝廷和中央压制的必然性、复杂性。当然,在高度集权的体制之下,遭遇灾荒时却需层层上报,难免对救灾效率产生影响。

其三,胥吏衙役阶层的中饱私囊及其负面影响。在传统农业社会中,赈灾的具体实施通常不得不借助于胥吏。明清时期的胥吏通常由乡村豪绅或地痞担任,这些人既没有宏伟的抱负,也没有长期的政治追求。因此,在救荒中通过各种手段为己谋利,就成为他们的核心目标。顺治和康熙年间,尽管国家力量急剧扩张,但对救荒中胥吏违规行为的监管一直复杂困难。康熙三年的一份诏令就指出:不肖官役,严加追比,反借端多派小民。随后,为防止赈济山东旱灾中官僚胥吏贪墨,清廷殷殷要求督赈大臣务令亲验给散,勿得推委胥役,肆行侵欺。由此可见,清代荒政一经实施,各种败德行为就如影随形了。尽管朝廷三令五申,救荒的绩效却一直不容乐观。康熙六年六月的一份诏书明确承认:一旦水旱频仍,饥馑见告,蠲赋则吏收其实而民受其名,赈济则官增其肥而民重其瘠。可见,由于底层胥吏的分利行为,国家救荒的效果受到极大的限制。

其四,底层贫民的短期行为及其对赈灾效果的影响。底层贫苦百姓是国家救荒的主要受益群体,赈灾效果如何?与他们的切身利益高度相关。但由于他们自身的一些原因,却影响到荒政的运行绩效。一方面,民众的风险意识较为淡薄,丰裕之年通常不知储粮,使得灾荒之年雪上加霜。康熙十八年五月,清圣祖给户部的上谕中就曾明确指出:小民不知积蓄,恣其狼戾。故去年山东、河南,一逢岁歉,即以饥馑流移见告。康熙三十一年给大学士的谕旨,再次强调了这一问题:小民不知储蓄,每遇丰稔之年恣意糜费,及逢俭岁,遂底困穷。底层民众的不知储蓄行为,往往迫使稀缺救荒资源浪费在本无必要的时间段。于是,小农自身的风险应对能力下降,加重了国家的赈灾负担,进而影响了荒政的绩效。另一方面,底层民众中亦有少数刁民谎报灾情甚至煽动闹事者,使得官府不恤救灾具有了合理的借口。康熙五十四年十一月,陕西救灾中不仅发现小民无知,贪得无厌问题,而且出现有方耕种即挟制州县报荒者

四、结语

顺治和康熙年间是清朝有关国家制度的草创时期,赈灾制度也是如此。尽管国家权力的扩展使得以国家力量主导的救灾模式得以回归,但民间力量对赈灾事业的贡献不大,制度性建设相对滞后。与之同时,尽管社仓、义仓的建设在康熙末年得以展开,国家救荒的制度化水平得到提升,并为随后清王朝救荒事业的发展奠定了基础,但国家对地方官府的权力压制,社仓建设滞后导致民间赈贷力量不足,官僚胥吏的贪墨分利行为以及底层小农的短期行为等,均使得国家赈灾政策的实施绩效大打折扣。它们印证了清代荒政再次落入传统救荒政策的窠臼。

 

参考文献:

[1]邓云特.中国救荒史[M].北京:商务印书馆,2011.

[2]清世祖实录[M].北京:中华书局,1985.

[3]清圣祖实录[M].北京:中华书局,1985.

[4]杨乙丹.组织结构的演进、利益分化与传统国家农贷目标的偏离[J].中国农史,2010,(2.

[5]赵尔巽.清史稿[M].北京:中华书局,1977.

[6]刘凤云.康熙朝的督抚与地方钱粮亏空[J].清史研究,2009,(3.

注释:

[1]可见侯英、蒋东玲《从文献史资料看康熙的救灾措施——以康熙十八年京畿地震为例》,《农业考古》2013年第1期;李向军《清朝前期的灾况、灾蠲与灾赈》,《中国经济史研究》1993年第3期;刘志刚《顺治十年前后直隶水灾与政府救济》,《华中科技大学学报(社会科学版)》2013年第5期。目前,对清代灾荒赈贷专门探讨的文献,仅见贺茹等学者的《清代农贷政策的演化、偏向与绩效分析》(《农业考古》2014年第1期)一文。尽管该文以农贷一词代替赈贷,但分析内容仍是以国家为主导的赈灾荒贷。