农村社区基本治理单元复合化与利益个体组织化的多重逻辑理路

作者:郑晓茹  责任编辑:中农网  信息来源:《江淮论坛》2018年05期  发布时间:2018-10-21  浏览次数: 437

 当我们将农村社区基本治理单元视为一个复合政治场域时,处于其中的利益个体的组织化在行动、关系和制度层次上存在着多重逻辑。随着利益个体在农村社区治理实践中的自主性和组织意识的不断增强,其逐渐倾向于组织化,这使得身处社区复合政治中的利益个体的组织化行动在分化与整合中实现再构,凸显为行动意义上的逻辑。同时,利益个体以其组织化在复合政治中延伸出社会关系、组织性依赖关系和治理关系的变化,呈现为关系意义上的逻辑。另外,通过在农村社区复合政治中明确社区秩序组织化调控的主题、关键和维系的依据来表明利益个体组织化在其中的制度性逻辑。

关键词复合政治;基本治理单元;利益个体;组织化

 

推进农村社区治理是实施乡村振兴战略的题中之义,是实现新时代乡村社会转型的关键性举措,但如何实现农村社区良性治理仍是一个值得思考的问题。我们发现在农村社区基本治理单元中,基于国家基层政权建设和社会建设以及乡土性本身而形成的复合政治是当前实现农村社区有效治理的重要面向。而随着经济社会的发展,处于基本治理单元中的农民利益个体在政治上的自主权日渐增强,在社会性上的自由度更为突出,其在利益追求上开始倾向于组织化。由此,围绕农村社区基本治理单元中的复合政治来理解利益个体的组织化趋向及其中的逻辑,这对于更为深刻地把握当前农村社区治理实践有着重要的价值和意义。

一、问题的提出与文献回顾

必威体育bway基层存在两类基本单元,即国家建构的行政单元和自然形成的自然单元,前者具有行政性治理功能,后者具有自治性治理功能,从长期来看,两者的功能互补,且存在此消彼长的趋势。行政单元与自然单元的治理功能及其演变构成具有中国特色的基层“复合政治”。从农村社区治理的过程来看,农村社区的“复合政治”具有两层含义:一是政治过程,主要指在行政单元中践行行政管理、公共建设、公共服务等行政职责和功能;二是社会过程,主要指在自然单元中呈现为社会性意义上的协作、合作、调解等社会功能的实现。从农村社区治理的实然状态来讲,农村社区的复合政治体现着农村社区精神与国家意图的统筹,是社区权力、社会权力和公权力共同协调的结果。事实上,在从传统国家走向现代国家的过程中,加强农村社区基本治理单元的改革是实现社区良性治理的一个重要突破口,而改革的思路就是围绕治理单元的复合化而指向国家、社会和社区功能的集合与分化来探索农村社区治理有效性的形式。2015年中央两办下发《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》,在工作任务中明确要求要完善在村党组织领导下、以村民自治为基础的农村社区治理机制。2016年中央两办印发了《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案》,鼓励以村民小组和自然村为单元进行村民自治试点。在此前后,不少地方已经开始进行相应的探索实践,比如广东东莞、清远以及湖北秭归、四川都江堰等地方积极探索以自然村、村落和院落为基本单元的治理形式,重点将政治、行政、党建和生活都融于基本治理单元中,这些探索实践无一不折射出农村社区治理愈来愈呈现出复合政治的特征。

面对农村社区治理的复合政治化现实,无论是从政治过程还是社会过程来看,其本质是要以持续性的治理行动来实现农村社会的整合。在农村社区治理中,社会整合的中心是利益整合,其关键在于将利益个体以组织化的样态嵌入于社区治理体系机制中,而利益个体趋向组织化的原因在于其能借助组织化力量实现自身的利益诉求,继而构建起利益个体与国家、社会连接的通道。围绕复合政治中的治理单元,当前在农村社区治理中正在践行的村民小组自治、“三社联动”、宅基地党建创新以及各种议事、服务平台的建设等都是村庄衰落背景下农民个体再组织化的具体实践。其中类似于村民小组这样的基本治理单元是农村社区复合政治存在的重要载体,也成为利益个体相互联结的组织框架。由此,农村社区的复合政治化与利益个体组织化二者真实地存在于集体与个人、组织与个人之间,而个体只有在集体和组织的框架中进行联结,对其进行治理才更具有意义。因此,在农村社区复合政治中重新审视利益个体组织化的逻辑是一个值得探讨的问题。

随着农村社区治理的深入推进,农村社区基本治理单元的类型、功能演化和互动关系日益受到重视。邓大才试图在农村社区治理中建立产权单位与治理单位的关联性,这也对应了当前村民自治重心下移,缩小治理单元的目的是在寻求提高产权单位与自治单位对称性以提升治理的有效性。之后,他直接提出了基层“复合政治”在农村基本单元中的存在,并在此基础上提出了“因单施策”和根据需要和成本创设治理单位的思路。李永萍等认为随着后税费时代国家治理的转型,需要积极培育村民小组的治理能力,拓展村民自治的实践形态,实现村民自治单位的下沉,从而提高乡村治理的绩效。刘强等进一步指出作为农村社区治理核心部分的村民自治有效性不足的原因在于治理的组织单元过大,治理单元需要细化和下沉。在基层治理单元下沉的同时,农村的利益分化及利益诉求的多样性问题也不断显现,面对乡村各种各样的利益,农村社会需要提供一种组织化的框架来实现利益表达的规范化,让分散的利益个体通过组织化的方式参与行政过程。陈文则将组织资源视为最具决定意义的资源,其指出利益个体的组织化过程受到利益多元化的程度、政治空间的开放程度和自主参政的政治文化等多重因素的影响与制约。在具体的地方实践中,王惠林等在溪镇美丽乡村建设的案例分析中指出以自然村为基本单元的基层动员实现了政社的良性互动。史亚峰在考察广东清远市农村自治改革中发现通过行政与自治分离,激活了村庄内生动力,促进了自治有效运转。邓宏壮在广东叶屋村的个案中认为村组理事会作为村民个体组织化的有效形式,其在合适的基础和条件下,个体参与理事会这一组织使得村民自治得以真正的实现。这意味着基于农村复合政治中的政治性与社会性,利益个体的组织化引起了群体规模和利益关联度的变化,从而导致村民集体行动能力也随之变化。

从问题的提出和已有的文献研究中,我们发现农村社区的复合政治化以及此中的利益个体组织化已然成为事实,但以往的研究并未真正将利益个体组织化置于农村社区复合政治中去思考,并将其与农村社区治理中所涉个体之于利益的组织化进行联结性的分析。由此,本文将复合政治作为当前农村社区治理的发生背景,围绕基本治理单元内存的复合政治和利益个体所趋向的组织化来探究利益个体在行动、关系和制度层面的逻辑,由此客观地审视当前农村社区治理的基本特征和地方实践。

二、分化与整合:复合政治中利益

个体组织化的行动逻辑在现代化的过程中,中国社会逐渐接纳现代性,而这一变化承载着一种个体推动力,个人日益成为各种权利、责任和风险最后和最基本的承担者,也逐步形成了一种以自己为中心的个人主义情感。另外,伴随着农村社区自主性空间的扩展、村民权利意识的觉醒和利益多元化的现实,村民们的自主倾向和能力日渐增强,引致其对组织化产生需要和向往,这意味着利益个体形成自组织意义上的组织化行动的机会和可能性在增加。而农村社区中的行政单元和自然单元在承载利益个体组织化行动的分化与整合的过程中集中呈现着其内在的政治性与社会性。

(一)处于复合政治中利益个体的多元分化

农村社区治理是一个现代性的复合命题,这要求我们必须认识到几个世纪以来社会的变化发生在组成社会的这些基本结构要素的改变上。当前农村社区治理失灵的困境很大程度上源于没有真正将中国传统基层社会运作的精髓与现代性治理的要素予以融合,以此应合基层社会的复合政治。农村社区作为一个政治意义上的有机复合体,村级基层党组织是农村社区的政治核心,村委会是其中的行政主导力量,村民小组则是农村社区传统的组织性力量,其与驻村单位、社会组织等共同构成了农村社区政治系统的主体,这些不同的主体在构建农村社区政治系统网的过程中形成了不同的利益梯度、社会整合幅度和政治分层,而这一政治系统网则成为利益个体分化的场域。在传统时期,人们的活动范围局限于家庭、宗族、行会等传统组织,农村的社会利益分化程度较低,自发参与各种新兴利益组织的可能性和积极性十分有限,而当前农村社区的复合政治与现代性治理元素的结合为利益个体进入各类组织并成为治理力量范畴提供了机会和可能。在这里,农村社区呈现的复合政治之于利益个体的分化有着两个基础:其一,农村社区复合政治中行政单元与自然单元的双重存在制造着公权力与农村自治权力、公共利益与个体利益的社会性边界,其为利益个体分化提供了社会性依据,以此构建起利益个体的社会属性与利益均衡的机制,这成为利益个体分化的社会基础;其二,农村社区以复合政治的责任、功能连带性为利益个体的分化提供了正当性和合法性,这构成复合政治面向利益个体分化的政治基础。农村社区利益的多元分化使得个体追求公共利益与个体利益的诉求与行动本身为社区治理注入了活力,而复合政治中的党政组织、社会组织等在治理过程中并不排斥和过度地限制利益个体的多元分化,相反,其会将利益个体追求公共利益和个体利益的行为方式和愿望等通过合法的政治性和社会性程序,将其纳入现行的社会政策中,并给予其行动上的正当性。

(二)处于复合政治中利益个体组织化的行动整合

个别利益的一致才使得社会的建立成为可能。正是这些不同利益的共同之点,才形成了社会的联系……因此,治理社会就应当完全根据这种共同的利益。因而,当前农村社区治理希望顺应不同利益个体共同联结的趋势,以社区的复合政治化来强化利益个体的组织化行动,且以此实现农村社区的整合。实际上,农村社区的复合政治为利益个体的组织化行动提供了两个整合条件:一是以制度约束与社会关系限定来型塑利益个体组织化行动的结构。制度通过行动过程-结构来消除村民作为行动者的不确定性,并继而以基本治理单元的复合化引导利益个体组织化行动的方向,尤其是让村民能借助制度接纳基本治理单元的调整,将自身利益的满足自觉地纳入基本治理单元中,以个体组织化行动及彼此的复杂互动策应复合政治的情境。二是以价值合理性肯定利益个体组织化的行动。这源于农村社区注重人情伦理和人际间的互助合作关系的历史和现实,价值合理性更强调个体利益的满足要获得组织的承认。农村社区的复合政治将利益个体自存的功利性和集体约束的道德性予以结合以整合治理过程中个体与社区、政府三者间的行动,并以基本治理单元的调整来调适利益个体的组织化行动。正如埃莉诺·奥斯特罗姆所说,人们可借助于不同于国家和市场的组织行动安排来实现适度治理。农村社区治理本身及治理结构-过程规定着基本治理单元整合利益个体组织化行动的选择,其核心主张是以复合政治为基础,重新构建治理者和被治理者的行动网络,从而使利益个体的行动在组织化中变得有序和可控,而组织则通过“吸收”社会,将原本由社区和社会承担的功能内化为自己的职责。同时,农村社区治理的政治化与社会化过程在一定程度上强化了治理行动的组织化程度,并增强了治理行动的强度和韧性。值得注意的是,相较于行政单元,治理层面的动员技术和行动策略在自然单元中能被更为有效地运用,这使得利益个体的组织化行动得以在复合政治中被不断整合。

三、关系调适:复合政治中利益个体组织化的关系逻辑

农村社区的复合政治体现着农村社会再组织的过程,这一过程的核心是重新调整个体与组织之间的关系,旨在重建和强化农村社区生活共同体意义上的“成员体系”。农村社区复合政治中的政治性和社会性过程将社区成员的个体利益纳入组织中,进而有效地组织化社区成员。在很大程度上,“政治社会的结构是团体性的”,从这个意义上来讲,农村社区复合政治化可反映出利益个体与组织之间的关系,尤其是利益个体形成的自组织(如村民小组理事会)与公共组织(如村支两委)之间的关系,毕竟政府日益将“三农”问题作为国家健康发展的头等大事。个体与公共组织的关系内嵌于治理的制度行动中,并贯穿于治理的整个过程。具体来说,围绕政府、农村社区和利益个体三者的治理框架,承载着政治性与社会性的复合化治理单元,透射着一种强化利益个体与组织之间关系的思维,其主旨在于其中的社会关系、组织性依赖关系及治理关系的调适。

(一)利益个体与组织间的社会关系

在探讨农村社区治理的过程中,我们既要认识到农村社会中流变的乡土性,又要考虑“社区治理”这一现代性命题在农村社会中的植入。从一定意义上来说,传统农村社会依靠血缘、地缘和共同的生产方式结合成一个生活共同体,这意味着个体的利益唯有依赖生活共同体才能得以实现,但治理经由农村社区复合政治的演绎使得个体与传统生活共同体的关系发生了新的变化。这一变化集中呈现在利益个体与其中的组织之间的社会关系的调整:一方面,农村社区既是一个自然单元,又是一个行政单元,传统时期农民个体所依赖的社会关系局限于家庭、邻里、宗族等亲缘关系或地缘关系,社区的复合政治与治理的结合使得个体突破了对传统社会关系的依赖,使个体能够通过政府、农村党政组织、社区自组织等实现个体的利益,从而构建起多样化、常态化、持续性的社会关系。可以说,治理赋予社区复合政治以现代性,这在事实上扩大着个体与组织间的关系范畴,增强利益个体组织化的可能性,并在实质上提高了利益个体与组织的依赖度。另

一方面,农村社区治理给予复合政治以实现社区多元共治的目标,政府和村支两委等组织在以行动实践诠释治理时,尤其是在选择治理主体和构建治理组织架构时,倾向于将不同的利益个体共同纳入治理的行动范畴,共同的治理目标、治理行动、治理策略等使得利益个体被联结于同一组织架构中,由此,利益个体与组织呈现为一种同构互动意义上的共在共生的社会关系。

(二)利益个体与组织间的组织性依赖关系

农村社区复合政治内含着政治性与社会性、行政性与自治性,这使得农村社区成为一个有机复合体。在这一复合体中,利益个体倾向于通过组织化的方式将自身的需求、情感、权力和责任自下而上地嵌入农村社区基本治理单元中,并希望以组织的名义发声且以组织性行动的方式影响社区治理,进而由利益个体通过调适自我与组织间的依赖关系而使得每个自我的行动取决于组织性行动,最终将利益个体联结于组织中。而村级组织和基层政府也借由治理过程将自身的意图自上而下地经由各类利益个体组织在基本治理单元中进行传达。这表明利益个体与组织之间存在着相互借力、相互依赖的关系。具体来讲,以公共服务为例,在传统时期,利益个体只能单向地、线性地依赖政府组织向村行政单元输入公共服务,但随着农村社区治理的不断深化,一方面利益个体的依赖有了更多的选择和可能性,其能通过市场化、社会化的方式获取各种资源和服务,从而形成一种非线性的依赖关系。另一方面对于村域组织而言,其在向利益个体提供公共服务的同时,亦更依赖利益个体提供人力、能力和时间等配合性资源以完成各种治理事项,尤其是上级政府组织交代的考核任务,其会自觉或不自觉地将自身的政治(主要为巩固基层政权建设)、社会(主要为服务和再构农村社会)意图嵌入与利益个体的互动过程中,二者形成一种双向的、兼具政治和社会意味的复合化的依赖关系。

(三)利益个体与组织间的治理关系

强化农村社区复合政治的存在使得利益个体不仅能因天然的联结纽带而被联结于自然单元中,且为其超越传统的生活共同体而纳入更多的组织之中提供了条件。进一步来说,复合政治的自治性和行政性本身为利益个体能以组织化的形式参与社区治理提供了更大的可能性。事实上,在农村社区行政单元中,村民时常难以借助个体的身份体现自身在社区治理关系中的地位,个体也难以认知和认同自己在社区治理关系中的存在。但利益个体在自然单元中的组织化,比如成立或加入村民小组理事会,能使其以组织成员的身份而与行政组织进行权力对话和利益分割,据此建立起一种新型的治理关系并从中确定自身的治理权力及治理责任。这意味着农村社区以行政单元为域的行政组织与以自然单元为域的村民小组理事会等自组织之间的互动同构形成了复合政治意义上的基本治理关系框架,这也使得利益个体能基于这一治理关系,通过特别的行动安排或制度协调而被置于基本治理单元中并实质性地参与社区治理实践。此外,当个体圈定所属利益而在治理单元中寻求权力和利益的实现时,复合政治的双重属性赋予利益个体组织以政治性和社会性的意味,以此来确认各自的治理权限和责任边界。因而,从一定意义上来说,利益个体在复合政治中能以组织化的形式与行政组织之间围绕权责利形成多边化的治理关系。具体来讲,这种治理关系主要表现在两个方面:一是管理关系。在农村社区治理中,利益个体能通过组织化获取并行使治理权力,但囿于当前乡政村治的现实,利益个体及其形成的组织在治理单元中仍受到科层制的挤压。虽然村行政域中的村委会是村民的自治组织,但其仍没有摆脱作为基层政府“腿”的角色。因此,带着“官味”的村委会有着充分的权力和责任来对其他村民自组织进行管理。二是合作关系。在农村社区治理中,因每个治理主体的资源和能力都不足以使其应对各种情况,因此,寻求彼此间的合作成为重要的选择,这使得多元主体参与社区治理日渐成为农村社区治理的理念。事实上,基层政府、村级组织与不同利益个体之间在相互合作中彼此都嵌入各自的意图、关系、资源以及能力,形成一种赋权合作的态势,以此激活着农村社会的内生力,让社区治理网络变得更具活力。进一步来说,在这一合作过程中,基本治理单元成为联结利益个体与组织的重要场域,而这其中随着治理所致的合作互动对权责利的强化以及为保障自身有足够的力量反映利益诉求,利益个体愈来愈趋向于组织化,而这使得在基本治理单元中个体与组织之间的互动同构呈现为一种复合化的治理实践。

四、社区秩序的组织化调控:复合政治中利益个体组织化的制度逻辑

(一)社区秩序调控的主题:两种秩序的存在

从社区治理的现实来讲,农村社区复合政治在一定程度上会带来行政管理秩序与自治秩序在同一治理单元中的碰撞。随着农村社区自治实践的深入展开,利益个体的自主性不断增强,其对利益的关注与社区秩序之间的张力日趋彰显,这使得农村社区传统意义上的生活共同体开始转为利益共同体,作为利益个体的村民逐渐意识到要以组织化的方式来维护和满足自身的共同利益,于是自发地生成一种自组织的倾向。这种自组织的倾向昭示着其希望借助组织化融入基本治理单元结构中并将共同利益予以政治化和社会化的表达,并以此构建代表自身意愿的社区秩序。但不可避免的是,利益个体的自组织倾向所形成的自治秩序会打破原有社区秩序的平衡,可能会引发社区失序。因此,社区复合政治中的行政管理秩序与社区自治秩序二者间的关系逐渐成为社区秩序调控的主题。在农村社区治理过程中,为了使社区自治秩序和行政管理秩序达到融合与平衡,基层政府和村支两委在基本治理单元中行以政治与社会双属性的治理行动,以引导利益个体的自组织倾向使之在构建社区秩序中发挥正向作用。

(二)社区秩序组织化调控的关键:制度框架中的动员

我国长期的社会建设经验表明国家能依靠组织化的动员来不断吸纳和整合农村社会力量,进而完成对社会秩序的调控,实践已然证明对农村社会进行制度框架内的适度动员是当前再组织农村社会的一种有效方式,即以组织化的力量构建制度化的社区秩序调控机制。换言之,农村社区秩序的调控将趋向一种组织化的制度性调控,而调控的效果将直接取决于在制度框架中的动员行动,其通过在制度化动员中形成一系列社区秩序调控的机制,继而实现社区秩序的良性运行。而要实现社区秩序的组织化调控,一方面,基层政府和村支两委在具体的治理实践中要发挥引导、协调和决策的作用,在制度化框架中集中动员基本治理单元内的资源和关系来有效吸引利益个体参与社区治理,同时以制度重构基层政府、村支两委二者与社区自组织、社会组织、市场组织之间的互动关系,进而完成这一关系的制度化。另一方面,利益个体及其形成的自组织与政府、村支两委等公共组织可通过围绕农村社区日常生活来构建个体与组织的连接通道,并借助治理重心下移、资源下沉和权力下放来盘活农村社区各种治理力量,且将国家开展基层政权建设的政治意图和满足农村社区对美好生活向往的社会意愿渗入行政单元和自然单元中,同时,在明确农村社区个体权责利范畴中使个体的态度、期望与价值取向等不断发生变化,从而动员利益个体有效参与治理实践,继而实现这一过程的制度化。

(三)社区秩序组织化调控的维系:制度的演绎

农村社区秩序的维系主要依赖于制度的运作,事实上,农村社区中的一系列制度赋予处于复合政治中的利益个体以政治上的同一性,只要他们在治理实践中遵循制度,就会在政治上被视为一类群体,这一过程在某种意义上强化着利益个体希望以组织成员的身份反映自身诉求的意向,并以制度来引导和约束个人进行利益取舍和行动选择,进而由制度运作来规范化地维系个体与组织之间的关系,以形成一种组织化调控社区秩序的面向。同时,为更好地践行这些制度来调控社区秩序,基层政府和村支两委倾向于主动引导利益个体组织化,将其纳入现行的制度框架内,并通过将各种治理事项进行生活化运作把制度动态地演绎为一个社会性过程以有效统合利益个体本身的异质性,让散落于农村社区各处的利益个体能接纳现行的制度,进而形成一种维系社区秩序组织化调控的运作机制。值得注意的是,农村社区秩序的调控从来都不全然是靠自身予以稳定的,处于复合政治中的农村社区秩序在一定意义上是基层政府介入或干预农村社区社会运行的结果。因此,身处复合政治中的利益个体组织化与基本治理单元所含的制度间的互动并不总是均衡的,更多的时候,政治性的考量甚至会压过社会性的考虑,二者唯有在制度演绎的行动中寻求一种平衡,才能共同完成对社区秩序的组织化调控。