中国乡村治理结构转型研究——以基层腐败为切入点

作者:周少来  责任编辑:中农网  信息来源:《理论学刊》2018年第2期  发布时间:2018-10-21  浏览次数: 443

【摘 要】乡村治理结构的转型在当前社会基层治理中势在必行,而基层腐败作为基层治理中的难点问题和关键性问题,成为乡村治理结构转型的突破口。基层腐败问题之所以顽固存在,主要原因在于针对基层腐败的各种正式制度与非正式制度不能有效发挥监督作用:基层民众由于“不知情”和“分散弱势”而“不想、不敢监督”;乡镇政府由于行政化依赖而“不愿、不能监督”;县级监察机构则由于“鞭长莫及”而“无力、无从监督”。乡村治理结构的转型必须以根除基层腐败为切入点,因此也就必须着眼于基层民众的权利保障,推进城乡一体化的治理改革,构建民主自治的乡村共同体生活,形成民主化和法治化的治理体系和反腐体系,稳固持久地提升基层治理和基层反腐的水平和质量。

【关键词】乡村治理结构;基层腐败;监督机制;基层民主自治

 

乡村治理结构转型对于促进政府职能转变以及农村经济的发展具有重要意义。基层腐败与乡村治理结构之间具有极其复杂的关系,从基层治理结构的基本特征以及基层乡村社会的变迁中,通过对基层腐败全面的系统性制度分析,在遏制基层腐败的同时,能够全面彻底地深化基层社会治理结构的改革和制度完善。

一、基层腐败治理现状分析:监督机制失效

基层腐败,是指发生于乡镇街道、乡村社区等基层社会领域的腐败,相较于远在天边的“老虎型腐败”,基层腐败由于其群发性、隐蔽性、多样性及其顽固性,而被称之为“群蝇型腐败”。当前我国的基层腐败具有点多面广量大,花样繁多、隐蔽诡秘,基本属于“上下其手”的窝案,多发在“制度化空管”地带以及流动性社会中的“道德软化”等显著特点,从而严重制约了基层反腐败中各方力量作用的充分发挥。

(一)基层民众的“知情权”严重受限,导致对基层腐败“无法监督”

基层民众是基层腐败的最直接“受害者”,处于基层腐败的最前沿,也是与基层腐败分子“打交道”最多的主体,因此,理应处于基层反腐败的最前沿。但其最基本的“知情权”却严重受到限制,基层民众对就在眼前、多发频发的基层腐败,大多数人反而是抱着“见怪不怪”、“敢怒不敢言”的“无所谓”冷漠态度。大多数村民处于“不知情”的状态,也就根本“无从监督”。如果少数村民“想监督”,就必须“了解情况”,这就需要花费巨大的“信息成本和人情成本”,要“上下”了解情况,就得“跑路打听、暗中查账”,如果中途被村干部获知,不但与村干部“伤了和气”,甚至会受到“打击报复”。这是农村中大多数人“根本不想知情”的根本原因所在,也是农村中“腐败蔓延”而能够得到“一忍再忍”的“人情社会”原因。如果还有极少数人,就是决心要和“腐败分子”“死磕到底”,那就只有走上漫长艰难的“信访告状”之路,不但要花费极其巨大的“时间成本、人情成本”,甚至要准备付出“生命成本”,去与基层腐败分子进行一场“胜负难料”的“漫长博弈”。

(二)基层民众处于“原子化分散状态”,导致对基层腐败“不敢监督”

基层腐败之所以多发易发,与村干部的素质和状况直接相关,特别是与村里“一把手”的状况紧密相关。如果该村的村干部政治觉悟高、公道正派、清正廉洁,该村的腐败问题就少,即使是来自县乡的“腐败延伸”也能得到有效遏制。但如果村干部“想腐败、能腐败”,而且村民还没有人“敢监督”,基层腐败问题的发生就“在所难免”,基层干部和“村里一把手”,可以说是基层腐败的“第一责任人”。

随着新型城镇化的快速推进和“农民工”的大量外出,在乡村治理中,依照村干部状况大致可以分为几种类型:“好人治村”、“强人治村”、“恶人治村”、“庸人治村”。村民之所以处于“原子化分散状态”,是随着城镇化进程和乡村社会结构的变迁而逐渐发生的。一是村中自治组织“行政化”,村中的组织化机构,只剩下村里的“两委班子”,而其他村民的“自治性社会组织”基本上不存在;二是土地和山林等农村资源都“承包到户”,村中集体经济和集体组织薄弱,各家各户都处于“自顾自家”的状态,根本不再关心所谓的“集体”;三是“农民工”的大量外出,乡村“精英主体”严重流失,根本无法组织起来能够与“村干部”相制约的“组织化力量”;四是留在农村的“老弱病残”,不愿也没有能力“组织起来”监督村务,基本处于“老人妇女带小孩”的“自己过自己日子”的生活状态。留守农村的村民大多处于“原子化分散状态”,这在不发达的内地农村更为普遍,乡村中的“自组织”力量严重缺失,自然处于“弱势顺从状态”。相对于大多数村庄的“能人”或“恶人”治村,多为“弱势”的村民,处于“不知情”和不了解情况的状态,并且更为害怕村干部打击报复,多数人抱着“多一事不如少一事”的心态,而对基层腐败从心底里“不敢监督”。

三)基层民众“反腐败”成本巨大,导致对基层腐败“不愿监督”

乡村基层治理的“行政化结构”,加之村民处于分散软弱的“无组织状态”,个别村民想要独自“奋起”、单靠自身的力量来“反腐败”,则意味着走上“个体化反腐”的艰难“抗争”之路。这就意味着自己要承担巨大的“反腐成本”,而反腐败“成果的收益”,则未必“确定”。如果村民个体“决意”反腐败,则必须面对以下难以计量的“反腐成本”:信息成本、诉讼成本、“人情成本”、“上访成本”以及“被报复成本”等。村民独自承担着反腐败的巨大成本,但如果“反腐败成功”,腐败村干部“侵占”的资金资源被追回,这些“公共资金”是要被所有村民“共同”来分配的,“反腐英雄”也就只能得到“自家”的那一“很小份额”。加之被村官贪腐的各种“补助”,落实到每家每户,也就是十几元、几百元,所以,村民自身反腐败的“巨大成本”与“微小收益”之间成本收益率的不匹配,也是导致村民对各种“微腐败”抱着“无所谓”的冷漠态度,根本不愿去“出力不讨好”反腐败的根本原因。

(四)村中自我监督机制的“软弱”,导致对基层腐败“不能监督”

按照《村民委员会组织法》的规定,村务治理中的“正式制度”有村党总支、村民委员会、村民代表大会、村务监督委员会。就是说,从体制内的正式组织来说,对村干部及“一把手”能够起到制度性监督作用的组织,就是村民代表大会和村务监督委员会。但相对于村务治理中的两委组织,村民代表大会和村务监督委员会,往往处于“缺位”和“弱势”地位,这对于“强人”或“恶人”治村的情况来说,尤其如此。由于村中“两委”的强势地位,鉴于以上各种原因,村务治理中的村中“正式”监督机制,往往流于形式化和表面化。所以在大多数腐败问题严重的村中,村中自我监督机制往往地位“软弱”,导致对基层腐败不能起到村内自我监督的有效作用,大量存在“不敢监督”的情况。反过来说,如果村民代表大会制度和村务监督委员会制度机构健全,监督有力有效,基层腐败就能得到有效的遏制。

(五)乡镇监督机制的“虚弱”,导致对基层腐败“无力监督”

乡镇监督机制,是直接面对基层腐败的国家“监督机构”,属于“上级部门”的监督,处于与乡村干部接触的最前沿,理应发挥最强大的“监督职能”。从正面来说,如果乡镇监督机制强大有力,监督到位,在其辖区内的基层腐败就比较少,反之亦然。但由于种种制度性原因,乡镇监督机制往往处于监督的“虚弱”状态。这可以从两个层面来分析,从法理上来看,乡镇政府及其监督机构,是国家政权的基层组织,是代表国家政权行使基层权力的机构,处于与民众社会接触的界面和前沿。村务治理,从宪法和法律上来说,属于基层群众的自治组织和自治事务,村民委员会的选举和管理,是村民自治体的自治活动。唯一组织上“上下贯通”的是乡村中党的支部组织,其接受上级党组织领导,开展基层党员组织活动。所以,村务治理中的腐败问题和纠纷,被上告到乡镇政府和乡镇纪委,如果乡镇组织不愿“插手查处”的话,也往往以“这是村民自治中的问题”而加以“拖延和推诿”。但从现实乡村治理结构来看,实际上存在着“县、乡、村”一体化的行政结构,县级政府按照中央和省级政府的指导规划,安排部署本县域的发展规划,乡镇政府、村民两委实际上是上级政令的执行和落实“单位”。所以,县政府的规划、乡镇政府的命令,实际上都要依靠村干部“这条腿”,在最基层的乡村加以贯彻。因此,从行政命令的执行链条式上,乡镇与村庄实际上是“一体运行的”。村庄干部需要“听从”乡镇的指令,以便得到更多的“补助资源”;乡镇干部也需要依靠村委干部来执行政策,以便完成各种各样繁杂的行政任务。由于乡镇干部与村干部的“相互需要”,自然需要“相互照应”。如果有村民到乡镇政府“状告”村干部“腐败”,往往不能得到“正式有效处理”。

(六)县级监督机制“鞭长莫及”,导致对基层腐败“无从监督”

县级反腐败监督机构主要是指县纪委和监察局,这是县域反腐败的主要体制性力量。一般县级纪委和监察局,人员在20~30人左右,而要监督的“幅员”,则是方圆几百公里内的几百个行政村,以及几千名村级干部。在实际调研中反映出来的普遍问题是,县级监督机构人员有限、资源不足,难以“全覆盖、全过程”监督到基层腐败。县级监督机构对村级腐败的“无从监督”,主要体现在以下方面:一是查处某村的腐败问题,必须借助于乡镇的纪委支持,而乡镇纪委力量更为“虚弱”,往往查处不力或“应付了事”,存在大量的“信息扭曲”和“信息屏蔽”现象,导致“证据不足”而“不了了之”;二是查处某村干部,实际上必须得到乡镇领导的“首肯”和支持,而乡镇干部与村官的“利益关联”和“人情熟络”,使得乡镇领导有强烈的“保护动机”,往往导致“大事化小、小事化了”;三是县级纪委和监察局如果直接“插手”乡村腐败,可能“牵扯”出来县级相关部门的干部腐败问题,出于“稳定大局”的考虑,以及“顾忌”县域自身的“廉洁形象”,存在“反腐动力”不足的问题。这就是一般“访民”不愿到乡镇和县级机构“告状”的原因,也是一些基层腐败问题长期积压、得不到及时有效处置的制度原因。

二、基层社会治理结构对解决基层腐败问题的制约因素

基层腐败为什么多发易发并能长期存在?为什么村民自治组织、乡镇组织和县级组织的“反腐败功能”作用不足?这与快速城市化大背景下乡村社会的基层治理结构息息相关。“运动式”的高压层层反腐,可能一时遏制了基层腐败的蔓延,但治理结构中的深层次问题不解决,还是隐藏着基层腐败“复发”的机会和空间。从当前中国现代化和城市化的进程和阶段来考察,基层腐败问题与以下基层治理的结构性因素存在制度性关联:

(一)“县、乡镇、村”行政一体化的治理结构

在当前的中国地方治理结构中,中央、省级、市级、县级、乡镇五级行政治理体系基本未变,县级党政机构处于面对广大乡村地域的关键地位。县级政府在本县域的治理体系中具有一定的独立性和自主性,处于对上、对下负责的中枢转化地位,理应对县域的乡镇治理、村务治理具有掌控全局的职能和责任。但在改革开放的进程中,特别是在“农业后税费”时代,县级政府的工作重心,一般都主要放在本县域的经济发展和城镇化建设方面,加快县域的城镇化进程并由此提升“土地财政”的比重,成为县级政府的优先发展目标。而对于类型繁多的“三农补助”项目,则必须直接依赖乡镇政府和村委干部的有效配合。由此决定了在县域治理中,需要在本县域落实的“行政性事务”,形成了“县、乡镇、村”一体化的“执行机制”。从而把属于村民自治范围的村务治理,逐渐地纳入行政化管理体制之中。

“县、乡镇、村”行政一体化治理结构,一是把县级政府“推高”为本县域的规划指挥中心,县级政府机构很少直接面对乡村民众,更无法做到对乡村干部的直接“监管和监督”,对基层腐败更无法日常性直接地“看到”,因而村民在乡村中也很少看到“县里干部”;二是乡镇政府“对上”执行县级政府的指令,“对下”则必须依赖村委干部来“落实”,处于基层发展和基层稳定的“夹层”之中;三是村委干部成为了县、乡镇两级政府的得力“抓手”,从“上级”布置下来的各种事务的“终端执行”,都必须依赖村委干部,村委自治组织的“行政化”在所难免。随着扶持“三农”政策的力度加大,各种惠农兴农补助的增多,村委组织的行政化也更加严重。“县、乡镇、村”行政一体化趋势日益加强,只是限于“行政事务”的执行落实,但又无法从制度监管上做到“一体化监督”。对乡镇、村庄的各种行政任务和资金补助愈多,愈要依赖乡村干部,而愈益依赖乡村干部,则对其的监督愈益不能“太严”,这就为乡村的基层腐败留有愈来愈大的制度性“机会和空间”。

(二)乡镇自主治理功能的缺失及其依赖性

在快速推进的新型城镇化大势下,“县、乡镇、村”行政一体化趋向日益强化,在此基层治理的大结构限定下,乡镇政府处于直接面对“乡村社会”的最前沿,处于政府与社会“夹层之中”的“尴尬地位”日益凸显。由此带来了乡镇政府自主治理功能的缺失,及其对村委组织的强烈依赖性。一是乡镇政府基本没有治理的自主性。乡镇政府没有独立的财政,“乡(镇)财县管”的财政收支体系,更弱化了乡镇的治理基础。没有自主的财政支持,乡镇政府很难自主规划乡镇地域的发展项目;二是乡镇政府“对上”依赖县级财政的支持,依赖更多的资金补助和项目支持,“对下”依赖村委干部的“任务落实”,村委干部的支持力度和配合与否,成为乡镇干部工作绩效与“提升与否”的关键;三是乡镇政府成为乡村矛盾和问题的“集中点”,上有县级政府的工作压力和维稳压力,下有乡村民众的投诉和信访。乡村民众一般也把房屋拆迁和土地征用等中的各种“补偿问题”,统统“怪罪”于乡镇干部的“不作为”或“贪污腐败”。同时,村委干部也需要乡镇干部“向上级”争取更多的资金或补助,或为自己的“奖励”和“加薪”争取机会,所以村委干部也对乡镇政府具有很强的“依赖性”。由此形成“乡镇干部”与“村委干部”依赖性的“相互强化机制”:相互依赖、相互合作,更多的相互合作、更多的相互依赖,并在相互依赖中去完成愈来愈多的“行政性任务”。反过来,这种“相互依赖”的合作关系,也能够“随时转换”为“相互合谋”的腐败关系。这从众多的基层腐败的窝案案例中,“乡村干部”勾结合谋,“套取”各种惠农资金的“腐败机制”中,可以得到大量的实例证明。

(三)村务自治治理的“行政化趋向”

“县、乡镇、村”行政一体化的强化下,在乡镇政府对村委组织依赖性增加的驱使下,本应该属于村民自治领域的村务治理,很难逃脱“行政化趋向”。这也决定着基层腐败的“结构性发生空间”。村民自治组织,在各种惠农补助、补贴日益增多的情况下,“对上”的“行政化依赖”日益增加,因为这是村中干部能够“掌握资金”的主要来源:一是要依赖“上面”下拨的补助补贴,村干部手中就有更多的“资金周转”;二是要依赖“上面”作出的决定和规划,决定本村能否成为“新农村”建设的“样板村”或“示范村”,同时这也决定着本村能否“加快发展”的速度;三是村干部的各种“补助”和“奖励”也要来自“上面”,而这则与村干部的“个人利益”直接相关;四是村干部的配合与否及配合程度大小,决定着上级的“行政任务”能否得到更好的完成。

与此同时,村民自治组织与本村村民的关系则更加“疏远”:一是“承包到户”以后,各家忙于“各家”的事务,农业税和各种“提留”的取消,村民的自由度更大,也更少依赖村干部;二是村中青壮年的大量外出打工,留在家中的“老弱病残”更少关心乡村公务,村干部的“自由裁量权”空间更为扩大;三是村干部与村民“打交道”,则主要存在于上级下拨的各种补助补贴的确定和分配,如低保户和贫困户的确定,新农村建设中的道路和绿化,重大工程项目需要时的房屋拆迁和土地征用。以上各种补助项目和工程项目中的大量资金,也只与利益相关的农户家庭相关,而“利益无关”的农户也根本不关心。以上村干部的“主要工作”,绝大多数都是上级下派的“行政性分配任务”,而与自治组织的自治工作并没有多大关系。这种村民自治组织“对上”、“对下”的行政化倾向,在村集体经济和集体公益很少的中西部地区更为严重,而村集体经济和集体公益较多的“发达乡村”,对本村资源、资金和资产等的管理,也是在村两委的直接领导下进行的。同时,村两委组织的“行政化”取向,必然延伸到村务自治组织的事务管理和运作中。

(四)村务治理主体的“空心化”问题

急剧变革的现代化进程加速了全社会的流动性,这在乡村社会中体现得更为明显。传统农业收入与外出打工收入的巨大差异,以及农业产业无法支撑大量农村人口的生存问题,逼迫大量青壮年农民必须“流动起来”。传统的乡村“农业 副业”的生存方式,逐渐地转变为“外出打工 农业”的“半工半农”方式。由此导致了日益严重的乡村治理主体的“空心化”问题,主要体现在:一是人才的“空心化”。外出农民工全国总量已达2.7亿之多,其中60%以上是“80后、90后”新一代农民工。乡村“精英”的流失,导致乡村治理主体的“无人治理”。二是资金和技术的“空心化”。乡村精英的外出打工,在人才外出的同时,也带走了资金和技术,而打工挣得的资金,则大量投资于城镇或县城的购房事项。三是公共事务的“空心化”。除了行政化的“新农村建设”,乡村基本上没有什么“公益活动”。除了春节期间的乡村“热闹”之外,平日里乡村社会“平静而安详”。四是乡村监督主体的“空心化”。富有活力、能“识文断字”的青壮年的“外出”,留在乡村的“老弱病残”基本没有多少“监督”的勇气和能力,这也是导致在一些地区的村务治理中,“恶霸”能够长期横行的内在原因。

(五)村级社会组织的严重“缺位”

村级自治组织,除了已经基本“行政化”的两委组织和“虚置”的村务监督委员会等组织外,基本上没有其他的、能对村委组织起到“监督”作用的村民自组织的社会组织。具体深入到乡村的日常生活,也可以看到一些“自娱自乐”的民间组织,但这些几乎完全属于小范围的文化组织,如村民的“秧歌队”、村民的“自乐班”(民间喜剧爱好者)、村民的“合唱团”、村民的“广场舞队”等。他们与乡村中的“正式组织”村委会没有多少“交集”,组织上不相互“隶属”,活动上不相互“干涉”。而能够在组织上相对独立并与村两委组织“平起平坐”的公益组织,很少有生存的空间和活动领域。这可能是由于“正式组织”的管控和压制,也可能是由于主体精英的“缺乏”。因此,由于没有村民“自组织”力量的监督与制约,村民基本上处于“分散化的原子状态”,这更加促成“行政化”的两委组织,基本上在村里处于无人敢“挑战”的绝对优势地位。

(六)村民共同体的道德约束“边缘化”

处于转型和变革之中的乡村社会,由于城镇化的加速和传统乡村共同体的解体,村民共同体的道德约束也随之“边缘化”,传统“村规民约”的乡礼乡俗约束随之“衰减”。这一切似乎是一个无可奈何又不可逆转的趋势,乡村主体力量的大量“外出”,乡村社会流动性的日益加大,传统的、相对封闭的“熟人社会”结构在松解。传统乡村社会的道德礼俗约束机制不再有效,留在村中的老人和妇女,除了原有相互之间的熟知关系以外,对外出打工的年轻人的去向、工作性质和流动情况,根本无从得知。春节期间的“短暂回流”,也是忙于孝敬父母和亲情互叙,年轻人很少“关心”村中公务。由此形成了“村干部”与“老弱病残”的直接“对接”,外出的打工者“不再”关心村务,留守者也“很少”关心村务,传统封闭的“熟人社会”,日益变成了一个流动性更高的“流动社会”。传统乡村中,更多依赖乡规约束、民俗约束、人情约束和“面子约束”的各种道德约束机制,其道德性威信和威力随之日益“功能衰减”。而现代性法治约束和正式规则的约束机制,并未及时有效地健全和发挥功能。在这“规则转型”与“新旧规则空挡”的转型期,“强者多能”,必然赋予占据优势地位的乡村“能人”和“恶人”更大的“胆量”、更多的“能量”来“任意裁量”,也就有了更多的机会空间“暗中操作”。由此,乡村干部更多地处于法治化约束“难以监管”、道德化约束“无以监管”的“监督空白地带”。而同时处于城乡之间、往返奔走的大量“打工者”群体,实际上处于城乡体制“两不管”,法律与道德约束“两不着”的“中间地位”。这不但“撼动”和“侵蚀”着更多依靠法治化的“城市治理体系”,也同时“撼动”和“侵蚀”着更多依赖道德化的“乡村治理体系”。

三、乡村社会治理的结构性转型是根除基层腐败的关键

基层腐败现象,发生于基层社会的现代化转型之中,有着深刻的社会变迁根源和制度结构原因。因此,基层腐败就不仅仅是简单地加强基层权力监督,更不是通过一场基层“反腐运动”所能完全根除的。要有效持久地遏制基层腐败,并使其能够得到制度化的长期根除,就必须通过基层乡村社会的治理改革,促进基层社会治理的结构性转型,构建完善的现代乡村治理制度,推动富有民主自治活力的乡村共同体构建。只有在促成乡村治理体系现代化的基础上,才能最终通过民主化、法治化的制度力量,遏制并根除基层腐败。

(一)构建城乡一体的公民权利保障体系

公民权利的平等保障是现代化治理体系的前提和基础,基层治理现代化更是国家治理现代化的活力根基。落实公民宪法权利,消除城乡“二元隔离”的分割制度,完善权利保障的法律体系,这一切带有“顶层设计”性质的制度改革,并非一地一域的地方改革所能完成,更非乡镇机构和职能的简单“调整”所能达成。这需要从国家治理体系现代化的战略高度,从中央层面作出长远性的战略部署,并通过省级层面的地方立法,通过市、县两级的扎实落实等一系列制度改革来完成。在城乡公民的户籍制度、医疗体系、教育体系、社会保障体系、公民政治权利保障体系等方面,构建所有国民一体平等的权利保障体系。从“城乡分割走向城乡一体”,公民权利的平等保障是制度核心,在此进程中,为基层乡村的治理结构的现代转型,奠定牢靠的法治化权利基础。

(二)乡镇、县城两级的城镇化治理最为关键

中国现代化的未来进程,城市化是一项重要构成和推力,而未来的城市化推进,乡镇、县城两级的城镇化是基础和关键。一是乡镇、县城两级的城镇化将是未来“吸纳”农民工城市化的主要“场域”。随着中国经济进入“常态化”的减速放缓阶段,“一线、二线大城市”的“城市化融入门槛”还会提高,高达一亿之多的“新生代农民工”要融入城市,“就近、就地”的低成本城市化将是其主要路径。二是乡镇、县城两级的城镇化治理将是未来基层社会治理的难点和重点。这是因为,从大城市返乡的农民工不会返回传统农村,只能在本县域的县城和乡镇谋求发展,而同时从农村走出来的急于“城市化”的农民,也只能“就近”低成本地城镇化。因此,乡镇、县城两级的城镇化布局和城乡一体化的战略规划,将成为未来城乡一体化乡村治理结构变革的制度关键。这就需要构建城乡一体化的发展规划和制度保障,为未来不可逆转的城镇化进程提供良好的基础性“治理场域”。

(三)构建民主自治的乡村共同体生活

随着新型城镇化进程的加快,传统农业乡村、自然村的“萎缩”在所难免,这是一种城市化文明的进步,也是一种不得不面对的“乡愁”。如何构建民主自治、充满活力的乡村共同体生活,则是留在农村的新型农民幸福生活的保障。在全国各地轰轰烈烈开展的新型城镇化运动中,在减少自然村落、推动集约居住的“乡村社区”建设中,应本着“顺势而为、尊重自愿”的原则,推动民主自治的乡村共同体构建。一是在新建设的集约式居住的“乡村社区”,健全村民自治的制度体系,保障村民的各项自治民主权利,推动深度的社区认同和社区共同体建设;二是在原有的较大行政村中,加快新农村建设的力度,落实原有的村民自治权利,健全村民民主自治的制度体系;三是大力减少乡村的“行政化”趋势,促进乡村社会“自组织”建设,推进组织多样、富有活力的乡村组织化体系,构建村民自组织对乡村干部监督制约的组织基础,形成用村民自治的活力和力量,推动乡村自治体系自我监督的良性循环。

(四)加强乡村基层“干部”的权力监督体系

权力腐败,最根本的是因为权力失去监督,因此加强对基层“干部”的权力监督,需要层层推进、区别对待。乡镇的基层干部,属于国家的“公务员系列”,理应加强对其公共权力的监督。一是“下沉”县级监督机制的乡镇覆盖,在深化国家监察体制改革的进程中,加强县级监察机构对所有乡镇干部的监督力度,消除监督“空白点”;二是乡镇的纪委及其监察人员,应成为县级监察机构的“派出机构”,相对独立于其“监察对象”,加强乡镇场域的“就近监督”。村中的两委“村官”,理应是属于村民自治中的“自治人员”,是村民共同选举、罢免、监督的对象。但在乡村行政化的驱使下,村委自治人员也成为“非官非民”、“亦官亦民”的所谓“干部”,却同时“失却”来自“官、民”两方面的监督。未来的改革,应在大力减少村务治理行政化,加强村民自治体对其“自治成员”监督的基础上,适当地加强来自县乡两级政府的“审计监督”,形成加强对村两委成员“上、下监督”的制度合力。

(五)构建乡村社会法律和道德的“双重约束”

在现代文明生活中,不论居住在城镇还是乡村,都应该自觉遵守国家的法律和基本的道德规范,这是公民素质和文明人的基本要求和行为方式。但在急剧转型变迁的基层社会,乡村流动性日益增强,乡村生活成为流动性最高的场域,导致乡村基层民众成为失却法律和道德双重约束的群体。普法教育在基层社会的“流于形式”,导致乡镇干部和乡村民众法律意识普遍不强,遵守法律的“规则意识”并未深入人心。有法不依、执法不严的现象,在基层干部和民众中同时存在,民间纠纷“投诉无门”更促成村民“信访”不“信法”的行为取向。而同时,传统乡村共同体的解体,也导致传统村规民约的道德约束一再松懈。在未来的改革中,一方面需要加强乡镇政府的法治意识,依法行政应成为基层政府行为的根本取向,基层政府应成为其民众尊法重法的行为表率;另一方面应推动相对稳定的乡村共同体生活的构建,促使农村社区居民在遵守国家法律的同时,倡导村规民约等村礼民俗对村民的道德约束,尽力保护传统的乡村共同体建制,减少随意破坏原有乡村共同体认同的行为。

四、余论

基层腐败的多发性与顽固性,已非“小官大贪”所能完全概括,更不是无关痛痒的“微腐败”,其发生于党和政府与民间社会的“交界面”,与基层人民的切身利益紧密相关,更能直接危害到基层人民的生活与幸福质量。基层腐败的弥散性“能量”具有无限的扩散性和渗透性,直接损害和破坏党和政府与人民群众的血肉联系,更能危害到执政的合法性基础和民意根基,远不是高压运动式的一场“反腐攻坚战”所能简单地“一举拔出”。要持续坚决地遏制基层腐败,首先要构建完整的“乡村共同体”,完善村民自主参与的现代乡村治理体系;其次要进一步落实村民自治的权利体系,加强村民共同体组织化的监督力量;最终还要通过深化城乡一体的结构性改革,健全制度化的民主法治机制,构建政府、社会与村民共同监督的制度体系,形成基层反腐的强大持续的制度合力。故此,基层反腐必是一场不仅需要勇气,更是需要耐心的“反腐持久战”;不仅需要完善公共权力的监督体系,更需要推动乡村治理结构的转型和现代化。只有稳步推进一系列制度改革,才能在建设城乡一体化的现代治理体系的进程中,形成稳固高效的法治化反腐机制。