农村社区协商治理:实践动因及有效运转思路

作者:李增元 王 岩  责任编辑:中农网  信息来源:《行政论坛》2018年第5期  发布时间:2018-10-06  浏览次数: 605

 农村社区协商治理,对新时期化解社会矛盾、规避社会风险、保障民众权利及权益、维护社会稳定具有重要意义。社区原有治理制度滞后、社区原有治理机制不畅是新时期农村社区协商治理的重要实践动因。地方探索形成的“协商共治体系”“民主协商议事会”“分层民主协商”等社区协商治理实践模式,为破解社区治理困境提供了有益借鉴。在新时期,保障农村社区协商治理有效的运转关键在于:突破协商主体的封闭边界及其他束缚,使多元共治精神在农村社会生根发芽;因地制宜,建立多层次、网络化的协商机制及运用信息技术手段;法治化与制度化相统一,正式协商与非正式协商有机结合;增强基层社会自组织力量,夯实协商治理运转的社会基础及社会资本;遵循人的发展与社会融合理念,以协商治理促进人的发展。由此,使农村社区协商治理真正发挥其应有的价值与功能。如何将多元共治精神真正植入农村社会,不仅是农村社区协商治理有效运转的重要保障,还是现代基层社会治理的本质要求。

关键词农村社区;协商治理;多元共治;人的发展

 

一、协商治理及农村社区协商治理

20世纪90年代协商民主兴起,并受到学界的高度重视。学界对协商民主的研究逐步从理论层面延伸到实践层面。作为民主政治的一种理论实践形式,协商治理正是协商民主理论的重要实践运用。从现实来看,20世纪80年代以来,西方国家在经济社会发展中各类社会矛盾日益增多,在公共治理中更广范围的民众参与成为解决这些社会矛盾与问题的普遍共识。在理论层面,诸多学者指出自由主义民主本身存在缺陷,难以保障实质的平等,公共利益往往被忽视,科学决策无法得到有效保障,必须形成一种更为广泛的民主参与机制。协商治理由此兴起,并成为应对现实民主危机、解决社会现实问题的一种有效治理方式,它更加强调多元主体间的合作治理。戴维·赫尔德将协商治理简喻为“‘通过讨论来治理’(governance through talk),也即是一种强调交流沟通、相互学习的治理形式”。由于协商治理在公共事务治理中发挥重要作用,也因此受到国内学界的高度重视,国内诸多学者开始探讨中国语境下的协商治理,并将之转化为解决中国现实问题的一种治理方式。陈家刚指出,“协商治理是以公共利益为共同的价值诉求,通过理性的公共协商,在达成共识的基础上赋予立法和决策以合法性”的一种治理形式。王浦劬则认为,“协商治理是指采用协商方式对于政治组织之间、政府与公民之间、公民与公民之间关系进行调适,达成决策的方式”。另外,何包钢、吴进进更直接地指出,“协商治理即‘我(官方)决定’转变为‘我们决定’的社会治理过程”。总的来看,在中国语境下,协商治理是指在党的领导下,将国家治理、社会治理作为一个多元主体共同参与的治理过程,在保证参与主体多元化以及参与过程平等性、合法性的前提下,突出对共同关心的问题、公共性事务进行平等交流、民主探讨,在个人利益和公共利益中寻求最大公约数,达到利益的最大化及相对均衡。“协商治理”本质上是多元主体参与下的“利益协调机制”,是一种“利益均衡机制”的实践方式。

农村社区协商治理是协商治理在农村社区治理中的运用。21世纪以来,农村经济社会快速发展,各种社会矛盾、利益分歧增多,社会不稳定性因素增加,社会治理亟须创新。自2007年开始,国家提出农村社区建设的重大战略布局,这一战略的实施使传统村庄社区建制、规模、治理结构都发生重大变化,这些新变化对基层治理提出新挑战。基于新形势,有学者指出,应在加强农村社区民主选举的同时,加强民主协商建设,“民主协商可以促进村民偏好的转化,有利于形成公共利益,而民主选举则避免无止境协商的低效率”,通过多元主体参与的协商,能在相互沟通中消除分歧、达成共识,形成和谐稳定的社会局面。“协商主体通过对乡村管理者进行面对面质询,乡村管理者接受现场质询并给予满意解答,使乡村管理者在运用公共权力时更加谨慎、公开和公正”。面对基层社会治理中出现的诸多新问题,地方政府也尝试探索协商对话的治理新机制。如,20世纪末浙江温岭探索并形成“民主恳谈”制度,21世纪以来又创造性地提出“参与式预算”制度,这些创新模式都突出强调利益相关者的直接参与、平等对话协商。从国家宏观制度设计来看,人民民主协商一直以来都是我国政治民主的重要协商治理制度形式,协商治理制度是国家治理的宝贵制度资源。在基层治理创新中,党和国家也高度重视通过协商、合作的方式应对社区治理中出现的各类新问题。党的十八届三中全会就提出“推进乡村协商治理制度化”,2015年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强城乡社区协商的意见》指出,“城乡社区协商是基层群众自治的生动实践,是社会主义协商民主建设的重要组成部分和有效实现形式”。这既肯定社区协商治理是中国特色的政治制度,也指出社区协商治理在促进基层民主健康发展等方面发挥重要作用。党的十九大强调指出:“打造共建共治共享的社会治理格局”,“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”协商治理已经成为新时期农村社区治理创新的重要方式。

二、新时期农村社区协商治理的重要实践动因

在后工业社会,现代化在各个领域快速地呈现。在新型工业化、市场化、城镇化、信息化冲击下,传统农村社会逐步解体,农村居民的凝聚力与向心力日渐弱化,社区公共性开始消解,当前实施的乡村振兴战略重要目的之一在于解决上述乡村发展困境。在内外多种力量冲击下,乡村原有的秩序规范及道德伦理被打碎,利益业已成为维系个体联系的重要纽带。然而,村庄社区原有的一套治理安排无法有效地应对快速变化的农村社会,出现治理困境。

(一)社区原有治理制度滞后

“在制约人的全面发展的诸因素中,制度是直接决定性因素”。制度为个体及社会提供秩序规范,规约个体行为。制度的运行有其适应的基础条件,一旦制度滞后于社会的发展,它不仅不能起到构建社会秩序、调节社会关系、规范社会行为的作用,反而阻碍社会的发展进步,“从一定意义上来讲,一些制度设计与社会实际生活契合与否,与特定环境适应与否,往往决定着制度本身被公众认同和被执行的程度”。在乡村治理中,原来的村庄社区治理制度建立在传统村庄及集体家庭联产承包责任制基础之上,在一定时期内的基层治理中发挥重要作用。不过,在现代化冲击下,传统村庄社区的经济社会条件都发生巨大变化,乡村经济结构分化、社会结构分层严重,农村社会封闭性被打破,诸多传统村庄社区在现代化进程中逐步解体或式微。另外,在推进乡村振兴战略中,乡村内外各种力量主体也逐步被引导参与乡村治理,村庄社区利益关系更为复杂、社会结构已经超出传统村庄社区的范畴。村庄社区原有的治理制度滞后于现代社会的发展。从村庄社区治理实践来看,以村民自治为基础的自治制度侧重本地村民的参与,注重民主选举程序,而忽略了民主决策、民主管理、民主监督环节。建立于村集体经济基础上的治理制度,使集体经济成员权身份与村庄社区成员权身份“合二为一”,村庄社区治理制度的封闭性、排外性特征明显。随着农村社会日益走向开放,城乡要素逐步实现双向流动,城乡融合进程加快,在大量资源、要素下乡中,农村社会的异质性特征日益凸显,利益主体更为多元化,需要构建一套尊重多元主体合法利益的合作参与治理制度。然而,村庄社区治理呈现较强的排斥性,各类社会组织、外来居民、入驻农村社会单位等不能通过现有的村庄社区治理制度有效地参与到当地公共事务治理中,合法权利及权益不能得到有效保障。基层政府、村委会、社会组织等治理主体关系也未得到理顺,治理框架不完善,“政府治理和社会调节、居民自治良性互动”的机制难以有效建立。

与此同时,农村社区建设中形成的新社区涵盖多个传统村庄社区,农村新社区的组织体制、治理机制都进行重构,完全突破原有村庄社区的治理结构。从实践层面来看,大部分农村地区实行了社区制,不同村庄社区的村民具有统一的新社区居民身份,并有效地参与新社区层面的公共治理,但是,部分新社区下辖的各个村庄社区并没有实现政治、经济、社会、文化、组织的完全融合,每个村庄社区仍然是独立的经济实体、利益共同体,新社区下辖的各个村庄社区之间具有明确的经济边界、利益边界。新社区权力机构的产生充分考虑社区所辖的每个村庄社区利益,例如,选举产生新社区两委干部时要保证每个村庄社区都有代表。农村新社区是上级政府管理农村社会的中间层级,在基层管理中起着承上启下的作用,新社区掌握着一定的资源,社区干部既是社区公共利益的代表,也是各个独立村庄利益的代表,具有“理性经济人”特征。在新的权力、利益格局下,社区干部在维护社区公共利益的同时,也往往在最大限度上为所在的村庄社区争取最大利益,新社区成为村庄社区利益角逐的新场所,村民对村庄社区的认同度较高,尽管如此,但就社区的凝聚力、向心力不足,导致新社区公共参与效果并不理想。以村庄社区为基础的治理制度,以及为适应社区过渡阶段所形成的治理制度难以推动新社区治理的有效运转。

(二)社区原有治理机制不畅

从现代社会发展来看,有序的社会治理机制必须充分保障广大民众的公共参与权利及利益诉求,并将新生力量纳入有效的制度范畴中,并建立一套灵活、可行的矛盾解决机制。在社会的快速发展中,村庄社区现有治理机制并不畅通。自21世纪以来,为加快推动农村经济社会发展,提高基层社会管理与服务水平,国家向农村投放大量资源。在社会的快速发展中,由于“整个社会存在权力资本化、资本权力化及权力—资本‘产业链化’等非意图现象”,一些地区的村民缺乏行之有效的参与治理机制,监督机制也不健全,致使国家下乡资源不能有效地惠及广大农民,以项目制为基础的部分下乡资源为基层政府、村干部等所把持,广大村民被排斥在社区公共事务治理之外。另外,在农村社区建设中,集体产权改革不到位,“产权的封闭排外性致使村庄社区呈现出封闭性,而外来人员的加入意味着分享集体经济利益及福利,必然遭到本地居民的反对与排斥”。重建后的农村新社区类似于政府管理基层社会的平台,社区治理行政色彩浓厚。

在利益格局急剧调整中,农村社会矛盾丛生、社会不稳定因素增多,社区缺乏有效的矛盾解决机制。在现代社会急剧转型中,广大农村居民的权利意识逐步增强、政治参与需求急剧增加,在利益面前呈现出较强的情绪化特征,“特别是农村长期遗留的各种社会矛盾处置久拖不决,各类群体性突发事件时有发生”。“以人民为中心”的矛盾纠纷解决机制尚未建立之时,非制度化参与行为不断增加,给社会稳定带来一定挑战。例如,在现代社会,以土地为代表的各类要素经济特征日益明显,地方政府、开放商、下乡企业、村委会、村民等主体都想从中获取利益,在巨大利益诱导下掌握权力及资源的主体存在结成利益同盟的可能,村民在利益博弈中往往处于弱势地位。“弱势群体的信息表达直接指向利益诉求,而利益诉求本身反映社会冲突”。在缺乏有效的治理机制时,村民只好诉诸非制度化参与,其经济成本、政治成本十分巨大。不难看出,治理机制不畅是当前社区治理中各种问题频发的重要原因。

总体上来看,现代化愈加深入发展,对农村社会的冲击愈发明显,这种冲击既体现在社会内部结构层面上,也体现为社会关系、利益格局、民众心理及行为模式的变动。在现代化进程中,国家与农村社会关系需要重构,农村社区建设正是调整国家与社会关系的新体现。在内外力量共同作用下,农村社会在快速发生变化,而原有的治理制度及体制机制并没有随着现代社会的快速发展、国家与社会关系的调整进行及时、有效的创新与发展。在农村社区建设中推进社区协商治理,是创新社会治理、走出基层治理困境的根本要求。

三、农村社区协商治理的实践探索及其价值

基础不牢,地动山摇。社区是社会和谐的基础,习近平在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时明确指出,“社会治理的重心必须落到城乡社区,社区服务和管理能力强了,社会治理的基础就实了。”加强社区治理建设、创新社区治理方式是应对农村社区治理挑战的重要途径。为应对农村社区治理中的新问题,一些地方政府积极创新,将协商治理理念引入社区治理实践,创新形成诸多代表性的社区协商治理实践模式,不仅破解了村庄社区治理的实践困境,还在推动社区治理转型以及基层治理现代化方面发挥重要作用。

(一)农村社区协商治理的代表性实践模式及其显著特征

创新是社会不断发展前进的根本动力,社区运行需要以全新的治理结构为载体,通过体制、机制的创新化解社会问题与社会冲突,从而实现基层治理能力、治理体系现代化,推动社会和谐发展。在实践中,诸多地区在社会治理中积极引入社区协商治理理念,形成“协商共治体系”“民主协商议事会”“分层民主协商”等多种社区协商治理实践模式,为破解农村社区治理困境提供了较好的思路。

1.“协商共治体系”实践模式。该实践模式注重形成开放性的公共参与平台,建立广泛的社情民意表达机制及参与机制,构筑多元参与共治的良好局面。作为民政部第二批“全国社区治理和服务创新实验区”的北京市西城区,是这种模式的典型代表。该区在社区治理创新中,从解决农村社会问题及满足民众利益需求为出发点,构建起“以街道工委为领导核心、街道办事处为责任主体、社区居委会为共治载体、社区各利益方为参与主体”的社区协商共治体系。首先,建立“社区议事厅”协商平台。用“开放空间”“社区茶馆”等载体平台,将居民反映的“急难热”问题,以议题形式提交议事厅讨论协商,引导居民有序、有效参与社区事务。其次,建立民意收集机制。结合“民情日记工作法”“走动式工作法”“分片包户”等工作方法,全面掌握社区情况,收集居民需求和意见建议,确定拟协商议题。再次,建立议题办理机制。经“社区议事厅”民主协商达成共识后的具体办理工作,由社区居委会负责组织协调落实。最后,建立社区协同机制。加大培育扶持力度,发挥社会组织在协商民主中的积极作用,培育服务主体,整合服务资源,扩大社区成员参与。

2.“民主协商议事会”实践模式。该实践模式重点通过建立由民众组成,围绕民众日常生产、生活,以切实可行和灵活多样的形式、多样化的参与对话沟通机制组成的一套协商治理方式,切实解决社区发展中面临的各种问题。自2013年始,天津市宝坻区为解决农村社会治理中存在的相应问题,构建村级“民主协商议事会”,开展社区协商治理。在关系到村务公开和民主管理的重大事务上,通过广大农村居民自由、平等的对话、讨论和磋商,以达到科学决策。在具体实际过程中,天津市宝坻区根据村务的内容和性质,将协商治理的内容分为重大事务和一般性事务。其中,村级重大事务包括:村规民约章程的制定和修改,村庄发展规划、土地流转,村集体财产的管理等方面;一般性事务包括低保户、村级补助、矛盾纠纷调处等事务。坚持“六步决策法”,以“民主协商议事会”形式为主,入户走访、对话恳谈等方式为辅进行。针对协商内容,民主协商议事会一般由村“两委会”成员、村级事务助理、党员代表、村民代表、村务监督委员会成员、与协商事项相关的利益群体代表或个人参加。针对重大村级事务,民主协商议事会到会的村民代表应达到村民代表会议法定人数。由此,天津市宝坻区民主协商议事会,在很大程度上提升民众政治参与能力,更充分反映民意,加强民主监督,在实践中彻底解决长期以来困扰村民的各类问题,也得到社会各界的广泛认同,取得显著效果。

3.“分层民主协商”实践模式。该实践模式,是在多个村庄合并为一个新社区的基础上,建立“社区—小组—个人”多层次的民主协商层级,确立不同层次的协商内容、协商主体及协商机制,开展多层次协商模式,有针对性地解决不同层面的基层社会治理问题。自2014年5月以来,作为全国第一个农村社区治理和服务创新实验区,山东省日照市在全市城乡社区探索建立“社区分层民主协商”模式。该模式的核心内容是分层级协商,即按社区、小组、个人等三个层级协商治理。在协商内容层面,对于群众提出的诉求或议题,根据事件性质、涉及群众数量、影响力大小等实际情况,梳理总结为“四类八项”。具体而言,“四类”是指组织建设、事务管理和服务、村庄发展建设规划、涉及群众切身利益的其他事项等四类社区协商事务。这四类社区协商事务又细化为“八项”具体内容,即社区组织建设相关工作,生产经营活动(包括土地流转、调整、发包等农业生产经营事务),社区公益事业和福利事业的兴办,集体“三资”管理,自治章程和村规民约的修订,社保资金和政策落实,村庄建设规划、征地拆迁和建设新社区,民事矛盾纠纷调解等。针对民主协商的内容,由社区村(居)委会等自治组织主持,区分社区、小组、个人等三个层级,采取以会议协商为主,以个别走访、约请面谈、听证会、质询会等恳谈协商以及书面协商、网上协商等为辅,分层协商的方式进行协商。整个协商治理机制严格按照提出议题、确定议题、组织协商、决策实施、公示公开等程序展开。“分层民主协商”治理模式已成为维护基层社会稳定的重要实践方式。

从总体上看,实践中创新形成的多种社区协商治理实践模式,形式多样、机制灵活,具有较强的包容性与开放性,强调不同参与主体的平等权利及地位,充分保障社区各种主体在社区治理中的利益维护及权利保障。在社区治理实践中,协调多元主体之间利益,通过多元沟通、协调,消除分歧与矛盾,达到利益的相对均衡,实现公共利益最大化。从现实来看,平等、公正的多元主体协商治理机制,既是解决各类农村社会问题的关键,也是当代农村社区社会治理的重要方式。

(二)农村社区协商治理的实践价值及其经验

现代化是一种不可抗拒的力量。现代化建设带来农村经济的繁荣,改变农村原有的发展方式及经济结构,改变农民的价值观念,转变农村的经济基础、发展方式、社会环境。从本质上看,经济基础、社会环境的转变对基层治理方式带来较大的冲击。在价值观念和利益分化更为多元、社会结构更为复杂的现代社会,在对社会事务开展更为有效的治理问题上,笔者认为,必须在尊重多元主体利益表达、维护相应权利及权益基础上,通过直接的沟通、交流,在深入交流基础上达成共识,保证多元主体各方利益的均衡,避免利益冲突、矛盾,最大限度地实现公共利益的最大化。这是协商治理的价值所在。

在现代社会,治理参与主体的多元性、协商沟通的平等性、民主监督的有效性,已成为解决社会矛盾冲突,构建和谐社会的关键。以突出坦诚沟通、协商交流为核心的协商治理是提高民众参与能力,强化民众公共意识,实现基层治理现代化的重要途径。“当然,任何民主都是跟着利益走的,只有根据理想的价值目标和现实的利益关系,选择合适的民主机制,才能合理调整利益关系,促进社会和谐”。在地方实践探索中,在协商治理理念指引下应运而生的“协商共治体系”“民主协商议事会”“分层协商民主”等实践模式在不同层面强调发挥多元主体力量作用,充分引导地方政府、居民、社区、社会组织及其他社会力量的有效参与,参与主体覆盖面更为广泛、参与程度更加深化,强化了公共事务治理的公开性、科学化、民主化。协商治理强调协商共治,在打破庄边界、村民界限以及差异性的基础上形成公共话题,拓展参与渠道,增强社区成员对本社区的认同感、归属感和责任感。在多元主体共治层面,在党的领导下,协商治理极大地避免了多元主体的利益博弈状态,能够平衡各村庄、各参与主体之间利益,达到利益的相对均衡,对涉及民众切身利益的各种公共事务引导多种主体平等参与,这就为弱势群体的参与提供公共性平台。协商治理秉持“公共利益最大化”的原则,反对多方主体利益博弈,强调在关系到村务公开和民主管理的重大事务上,通过自由、平等的对话、讨论和磋商,开展合作、协商的治理活动,在协调多元主体之间利益、完善社区自治的同时,明确党的领导地位、地方政府的指导地位、利益主体的主导地位以及其他主体的责任。在民主监督层面,协商治理主张多元共治、平等协商、公正公开,这也从根本上完善权力的制衡及监督,杜绝个人独裁现象的产生。在治理实践中,协商治理通过以社区居民为主体的治理机制建设,强调居务公开透明、有效民主监督,突出保障社区居民权利及利益,避免“恶人治村”的现象。协商治理形成的多元主体相互制衡、分层治理机制,在增强民主监督同时,有利于避免权力腐败,最终实现社区发展进步和社会谐稳定的有效治理效果。“协商机制不是利益的讨价还价和最终的简单均衡,不能借协商为名,钻制度漏洞,完全追逐没有道义的私利,而是建立在平等基础上的认同、修正、调适,是集聚公共理性、达成公共认知”。从整体上看,农村社区协商治理作为“利益均衡机制”、民主政治形式,为实现维护最广大居民的利益诉求、化解基层社会利益矛盾冲突、构建和谐农村社区发挥重要的作用,对解决当前农村社会各类问题也具有重要的现实意义。

四、保障农村社区协商治理有效运转的关键所在

丹尼尔·贝尔指出,“后工业社会其目的在于进行社会管理和指导革新与变革”。无论从整个国家的稳定还是从解决现实问题角度来看,当代必威体育bway社会治理朝着良善的治理方向迈进。在快速发展的现代社会,如何在矛盾分歧严峻、价值观念分化、社会利益复杂、城乡社会急剧转型的现代开放、流动社会,尽最大努力调节各方利益,最大限度地消除分歧,达成共识,形成认同,构建良好的治理秩序,既是现代社会治理追求的价值目标,也是社区治理现代化的重要目标。“协商治理”作为一种多元主体利益均衡机制,能够按照平等、公正、公平的原则,协商平衡多方利益,实现公共利益最大化,化解农村社会矛盾冲突,达到构建和谐社区的根本目的。维护群众利益,协调各方利益需求,达到利益的相对均衡是其核心内容。当然,真正将协商治理运用到社区治理中使其更好地发挥作用,还需要解决诸多关键问题。

(一)突破协商主体的封闭边界及其他束缚,使多元共治精神在农村社会生根发芽

推进农村社区协商治理,实现社区治理现代化,必须突破协商主体的封闭边界。从现实来看,村庄边界的重叠性及封闭性既给农村新社区的内在融合带来较大的困境,也是阻碍社区协商治理发展的重要障碍。推动农村社区协商治理的深化发展,必须突破协商主体的边界限制及其他束缚,打破人员身份边界、地域边界,在新社区层面构建社会生活共同体及在村庄社区层面构建集体经济共同体及微观生活共同体,区分不同利益共同体的利益联系纽带,在个体私利与社区公共利益之间实现有效衔接。通过强化社区层面的管理与服务,凸显社区社会生活共同体的共同生活特征及公共管理与服务平台特征,将社区居民从原来封闭、狭隘的村庄社区地域共同体中解放出来,引导其进入新社区大共同体中,并为外来人、各类组织、单位、专业力量的参与提供渠道,使其成为协商治理的重要主体力量。通过各种公共活动,如挖掘社区传统公共资源、社区记忆、社区文化符号等,营造社区公共氛围,以强化公共管理与公共服务、构建社区公共性等为手段,增强居民对新社区的认同感,以社区营造、文化建设、培训交流等为手段对社区干部、社区居民进行观念改造,将其从传统观念、行为模式的束缚中解放出来,以培育现代新型农村居民为抓手强化民众的公共意识、集体精神、责任意识、包容心态与民主观念,最终通过对人的改造、体制的变革、文化环境的塑造等,形成包容性、参与性、共治的精神,以内外驱动突破开放、流动、融合社会中的协商主体的封闭边界。在经社分离中,构建大社区下的村庄集体经济组织,在后续的产权改革中使经济组织成为分配经济成员经济利益、推动经济治理的新载体,在确保经济组织成员权利及利益的前提下,推动农村集体经济治理转型。在村庄社区内引导形成各种自治组织,强化内在自我治理。通过社会治理与经济治理的分离,理清各自治理边界及内在联系纽带,对社区社会治理强化以公共性为基础的多元共治,对经济治理突出以经济利益为基础的多要素参与的公共治理,充分引导形成各个领域的多元共治,实现社区居民的双重解放,在对社区居民的解放中使多元共治精神在农村社会生根发芽。

(二)因地制宜,建立多层次、网络化的协商机制及运用信息技术手段

“在利益多元化的现代社会,治理创新需要引入协商民主范式,具体路径是构建协商治理”。结合农村社会发展实际形成一套多层次、网络化的协商机制,切实让广大社区居民有平等参与的权利、利益表达及维护的空间,是社区治理现代化的根本要求。“社区现代化治理机制必须与现代社会发展相适应,多重力量共同参与协商、协调,形成合力”。从当前来看,农村社区形式上得以合并,真正实现融合还需要较长的时间。在较长时间内,社区、村庄(小组)将是社区居民不同层次的公共活动场域、社会交往空间,新社区、村庄等与社区居民有着密切的联系。因此,应逐步构建多层次的协商治理机制,区分社区、村(组)、个人等三个层次。在社区层面,实行多元主体全面协商,突破村庄成员边界,将社区各类社会组织、社区外来居民、驻社区单位以及社区中各类身份成员的代表广泛吸纳进来,构建利益相关者都能参与的协商治理框架;在村(组)层面,由小组局部民主协商;个人层面由相关组织个别协商,使村民都有表达自身利益诉求的机制和方式。在具体实践中,要因地制宜地创新协商治理方式,构建以社区民主协商议事会、社区质询会、听证会等灵活形式为载体的特色社区协商治理机制,充分发挥会议协商、个别走访交流、约请面谈、听证会、质询会等恳谈协商以及书面协商、网上协商等多种协商形式,充分发挥民众的创造精神,创新形式多样、灵活适宜的协商方式,使社区不同类型的事务及问题都能够有效地纳入协商范围中,真正实现社区事务、利益主体在协商治理中的全覆盖。同时,充分发挥信息技术在协商治理中的作用,使信息技术成为联系协商主体、确定协商事务、利益主体沟通、落实协商结果的重要技术保障,形成多层次、网络化的协商机制,为“协商治理”在当代农村社区有效运转提供保障。

(三)法治化与制度化相统一,正式协商与非正式协商有机结合

建立法治化、规范化的正式协商制度是“协商治理”在农村社区有效运转的必要条件。在现实中,需要做到协商治理法治化与制度化相统一。在地方探索创新中,必须做到有法可依,有明确的法律制度规范,形成法治化的思维及协商治理方式。建立一套完整的符合法律规定、体现法治精神的实践程序及制度规范,包括协商主题、内容确定、参与主体、协商形式、协商结果发布以及落实等。同时,整个协商治理机制严格按照提出议题、确定议题、组织协商、决策实施、公示公开等规范性程序展开。另外,也要充分考虑农村社会的特点,因地制宜地灵活挖掘发挥非正式、民间协商方式的作用。基于地域特色及文化风俗的民间调解及协调方式具有较强的生命力,在不违反法治精神的前提下,充分挖掘民间非正式协商制度资源。借助社区平台发展民主恳谈、讨论会等协商治理方式,借助社区网格、小组等载体,充分发挥乡贤、民间组织等主体参与的灵活协商形式,最终使正式协商制度、非正式协商制度都能够发挥重要作用,推动农村和谐稳定与发展。

(四)增强基层社会自组织力量,夯实协商治理运转的社会基础及社会资本

在社会治理中,社会组织能够有效地弥补政府的不足,以社会组织为基础所创造的以信任、规范、网络为代表的社会资本在很大程度上是社区治理良性运转的内在条件。值得注意的是,随着传统农村社会解体,传统社会组织也在现代社会冲击下逐步瓦解,以互惠、信任、社会关系网络为基础的社会资本不断消解。在现代社会个体更加趋于理性、利益特征更为明显的同时,现代公平、正义、公益的价值观在社会中逐步形成。因此,应该结合现代社会的发展现实,引导民众有序参与,构建既保留传统优秀文化特征又具有现代精神的现代基层社会组织,夯实协商治理运转的社会基础及社会资本。从现阶段来看,需要激发民众参与热情,引导培育发展各类具有非营利性、公益性、互助性社区社会组织,以组织的力量将分散的社会整合起来,强化责任意识、规则意识、参与意识,夯实协商治理的组织参与基础。通过政策、资金支持,购买服务等方式,壮大各类社区社会组织,以组织的发展培育民众参与意识、奉献意识、公共精神,逐步构建以诚信、规范、秩序、公共性为重要内容的现代社会资本,增强民众的包容性、共识性、规则性、公共性,以现代社会资本消解矛盾冲突、提高达成共识的可能性。总之,培育发展社区社会组织,既能够完善社区自我服务、自我管理,又能够为民众利益表达、公共参与提供渠道,增强公共精神和参与意识,为当代农村新社区协商治理奠定基础和提供条件。

(五)遵循人的自由而全面发展与社会融合稳定的理念,以协商治理促进人的发展

“治理现代化是社会现代化与人的现代化的统一”,从人类社会发展来看,社会各类事务的治理都是以追求人的全面发展为落脚点。农村社区的有效治理以“人民为中心”,必须遵循人的自由而全面发展与社会融合理念。社区协商治理是调节人与人、人与社区、人与社会之间的利益关系、社会关系的过程,是在互动中构建社会秩序、避免矛盾冲突,为个体更好地发展创造条件与环境的过程。伴随个体的全面发展需求日益增强,主体参与意识及权利意识增强,更需要通过协同合作、交流商讨的方式促进人的全面发展。农村社区协商治理不仅是解决农村社会各类现实问题的主要途径,还承载了解决人与人、人与社会矛盾以及促进人的全面发展的功能。以协商治理促进社区社会的和谐发展,为人的自由而全面发展提供重要基础。

综上,无论现实层面,还是国家层面,协商治理都是新时代解决农村社会治理现实问题、推动基层社会治理现代化发展的一种重要实践方式。协商治理在价值层面有其独特的优势,在现实层面为解决新时代基层治理诸多问题发挥重要作用,也被运用到国家治理的其他层面。当然,我们也应该看到,必威体育bway区域发展不平衡,不同地区既有共性特征也有个性特征,农村社区协商治理实践在不同地区也将呈现出差异性及多样性,其实践方式及功效也将千差万别。不过,将协商治理中的多元共治精神植入差异化、多样性的农村社会,让协商治理之精神在农村社会传播,既是农村社区协商治理有效运转的重要保障,也是现代基层社会治理的本质要求。