区域水权及其科层权力运作

作者:石腾飞  责任编辑:网络部  信息来源:《农业经济问题》2018年第6期  发布时间:2018-09-27  浏览次数: 8191

【摘 要】区域水权的诞生反映出水资源危机背景下,中央政府与地方政府间的“集权—分权”关系。基于一种“委托方—管理方—代理方”的科层关系结构,县域范围内的水权制度实践呈现出科层权力运作的特点。作为区域水权的管理方,地方政府通过水权转换将区域水资源在工业与农业间进行再分配,并将剩余农业水权的管理委托给地方水务部门代理执行。区域水权的运作不仅存在多重“委托—代理”关系造成的地方政府“过度集权”问题,也存在地方水务部门的“自己人代理”困境。区域水权制度改革应进一步明晰地方政府与地方水务部门间的权责边界和产权归属,并重视农户的用水权益。

【关键词】区域水权;政策执行;科层结构;代理困境

 

一、引言

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以较大篇幅阐释了通过制度建设保护生态环境和实现自然资源可持续利用的重要性。《决定》在产权制度完善和自然资源管理的关系上提出要“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”的关键要点,即对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间要进行统一确权登记,并形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。这一关键要点的提出,充分肯定了水权等产权制度建设在自然资源管理中的重要作用。

水资源是个体生存与社会发展的物质基础。20世纪70年代以来黄河断流问题日益严峻,水资源短缺不仅严重影响了沿岸农民的生计,同时也使得黄河沿岸的生态环境问题日渐凸显。尤其是1987年后,因黄河水资源开发利用引起的争水、抢水等纠纷事件层出不穷,水事关系日益复杂(马晓强等,2007)。鉴于此,中央政府开始将黄河流域水权制度建设提上议事日程,开展以产权明晰化为导向的“分水”实践。然而,在内蒙古西部地区的长期社会调查过程中,笔者注意到,中央政府将黄河用水指标逐级分配到地方社会后,却遭遇地方政府科层部门间的权力运作,导致水权的明晰和确权进程受阻,农民用水户的权益受到极大挑战。每年农业灌溉高峰时节,农民与地方政府、地方水务部门之间的水事纠纷频发,影响到灌区的农业生产和社会稳定。

水权制度建设是一个长期而复杂的政治和社会过程。与国外学界普遍关注制度制定阶段的利益团体博弈不同(James1976Mayling2014Bo2015),制度实践的中国经验表明,制度执行过程中的利益团体博弈才是中国制度建设问题研究的核心(陈家建等,2013)。在自上而下的制度贯彻落实过程中,上层决策与基层自主性需求之间的矛盾导致基层出现选择性制度执行现象(Kevin等,1999);同时,基层政府相关部门间的目标不一致进一步使得制度执行中的“孤岛现象”与合作困境普遍存在(贺东航等,2011)。制度执行视角为研究者提供了一个切入水权制度研究的良好入口。

为了解释国家政策在地方实践过程中的变通、走样现象,周雪光等(2012)建立了中国政府“委托方—管理方—代理方”的三级科层组织模型,以此为基础,探讨了政府内部机构间的权威关系分配对政策执行的影响。受上述研究启发,本文引入“区域水权”的概念,在“委托方—管理方—代理方”的科层结构框架中,对县域范围内的水权制度实践与区域水资源问题治理进行研究,分析政府权力的组织和运作方式对水权界定及水权制度执行的影响和制约。具体来说,本文关心的问题是,水权制度作为一项以实现水资源可持续利用为目标的制度设计,为什么在地方社会执行困难?区域水权在县域社会经历了怎样的运作过程?地方政府科层权力结构对水权制度的执行与运作又产生了什么样的影响?

本文个案清水区位于内蒙古西部,是黄河流域最早开展水权制度建设与水权转换的旗县之一。在清水区水权制度建设过程中,参与水权运作的权力主体主要包括中央政府、地方政府与地方水务部门(具体为清水区黄河灌溉管理局,下文简称黄灌局),这三大主体分别构成本文科层结构框架中的委托方、管理方与代理方。

二、作为委托方的中央政府与区域水权的诞生

中国黄河流域的水资源问题实质是流域产权制度建设以及水分配体制失效的反映(胡鞍钢等,2002)。长期以来,水资源国家所有的模糊产权界定使黄河水资源处于一种“开放式获取”(Open Access)的状态,沿黄各省份的“水资源竞赛”引发黄河水资源的过度开发和利用。国家对黄河流域水资源的统一管理并没有带来水资源的可持续利用,相反,模糊的产权界定造成了黄河流域的整体性水资源危机。为规范各用水主体的行为,促进水资源的开发、利用与保护工作,国家展开以产权明晰化为导向的黄河“分水”实践,在其主导的黄河水资源治理格局中引入分权与市场机制,希望通过水权制度建设实现黄河流域的水资源问题治理。

中国《水法》明确规定,水资源的所有权属于国家。因此,在所有权的意义上,水权很难私有化,其产权界定只能在使用权明晰这一意义上得以实现。国家主导的水权制度建设主要是通过初始水权分配,对水资源的使用权进行明晰界定,即国家水利部门代表国家将水资源所有权相对应的管理权委托给某个派出机构,并将水资源的使用权分配给各个区域政府代理执行,以此构成中国水资源所有权和使用权分离的水权制度体系(沈满洪,2004)。水资源从国家所有权到主体使用权的分离过程,需要经过流域、区域的逐层界定和管理(唐曲等,2006)。在这一过程中,由国家核定的各行政区可开发利用的流域水资源量属于初始水权,各区域政府获得的初始水权就是区域水权。概括而言,区域水权是地区利益在水资源使用权中的反映,是以行政区划为单位、由区域政府管理、在该区域范围内所有居民可以共同享有的水权(沈满洪,2005)。

在黄河流域的水权制度建设过程之中,中央政府区域水权分配遵循总量控制原则,即根据沿黄各省份的用水现状、气候、水资源条件、人口状况、经济发展水平、管理水平等各项因素,为沿黄各省份分配水权。以1999年制定的《黄河水量调度管理办法》为依据,每年黄河流域各省份根据自身情况向国家水利部申报用水需求,经国家水利部审批后分配可引用水量。根据分配的总用水量,各省份继续往所辖范围内分配水权。具体到内蒙古自治区,200411月自治区政府正式下发《关于分配黄河水初始水权量有关事宜的通知》,将水利部批准的58.6亿立方米引黄指标分配到沿黄6个盟市。在接下来的分水实践中,清水区获得5000万立方米区域水权。

基于区域水权的制度建设,中央政府与地方政府之间实则形成了一种“上下分治的治理体制”(曹正汉,2011)。中央政府作为委托方,采用分权和行政发包的方式,将区域水权委托给地方政府代理执行,以此形成“地方政府负总责”(周汉华,2009)的区域水权管理体制。一方面,通过明晰和赋予地方政府水资源管理的责任和义务,来分担中央政府的治理风险;另一方面,通过赋予地方政府区域水资源管理和运作的权力,来调动地方政府在政策执行过程中的积极性。

按照水权明晰的制度安排,地方政府需承接中央政府的权力授予,在本行政区内,将水权再分配到不同的用水部门。具体来说,根据水利部《初始水权分配制度改革指导意见》及《水量分配暂行办法》等文件的要求,地方政府需要将引黄灌溉的水权总量逐级分配到各乡(镇)、村,并按照各用水户耕地面积大小、人口多少等因素,将用水户作为最基本的水权分配单位,明晰到户,确权到户,最终实现“水权明晰”。然而,在区域水权运作过程中,地方政府并没有直接代理执行水权明晰到户的配置工作,而是继续将这一权力委托给地方水务部门代理执行。这意味着,区域水权在经历了中央政府与地方政府的“委托—代理”之后,在地方政府及其职能部门间再次进行了“委托—代理”。在这样一种水权制度结构中,地方政府集区域水权的“代理方”与“委托方”两种角色于一身,在区域水权的实际运作过程中,地方政府实则是以一种“管理方”的身份,上下统筹,负责整个县域范围内区域水权的再分配工作。

综上,随着自上而下的水权制度体系的建立,中央政府完成水权从流域到各级行政区的初始分配后,便将区域水权委托给各级地方政府代理执行,地方政府在本行政区内,将区域水权管理的部分职权继续委托给地方水务部门,以此形成中国水资源国家所有的基础上,中央政府、地方政府与地方水务部门“委托—管理—代理”的水权制度体系。然而,在中国现行的水权制度框架中,中央政府并没有对区域水权在地方政府各部门中如何行使和分配制定明确的法律规范,这使得区域水权的具体界定与运作呈现出模糊性、随意性和分散化。通常来说,只要地方政府不违背中央政府规定的黄河流域用水指标,便可因地制宜地行使区域水权,灵活处置所管辖地区的水权分配。这意味着,在区域水权的地方实践过程中,地方政府具有很大的权力,而面临的制衡却较为微弱。通过实地调查,笔者发现,在内蒙古清水区区域水权发展演变成为地方政府主导的权力实践。

三、作为管理方的地方政府与区域水权的运作

清水区地处干旱的北部边疆地区,水资源极度短缺,境内用水主要通过高扬程灌溉系统从黄河取水,水利部批准年用水量5000万立方米。作为中国少数民族聚居的边境地区,由于基础设施建设滞后、生态环境脆弱、产业结构单一,在很长一段时间里,清水区都是内蒙古乃至全国经济条件较为落后的地区。因此,对清水区地方政府而言,通过工业化推动实现区域经济快速发展的需求迫切。然而,水资源短缺成为制约地方工业发展的“瓶颈”,大量涉水企业因无取水指标无法立项。清水区地方政府亟待寻找经济增长的新空间。

产权制度建设的功能之一在于提高资源配置的效率。为了促进水资源的高效利用和优化配置,2005年国家水利部出台的《水权制度建设框架》明确指出要建立、健全水权流转制度,发挥市场机制对水资源配置的基础性作用。水权流转制度的提出为中国水权交易与水市场建构提供了法律支撑,水权转换在这一制度建设体系内应运而生。所谓水权转换,是指需水工业项目相关企业为获得用水指标,在目标农业灌区内投资进行农业节水改造,将通过节水改造工程节约下的农业用水指标转换到工业项目上。水权转换的实质是工业高价向农业“买水”,是在地方政府的主导之下,水资源使用权由农业到工业的转换(石腾飞,2018)。

总的来说也不能说农业没前途,但是地方总要考虑收入状况,要养人啊(指的是政府工作人员)。农业不但不收费,而且现在还要反哺。国家虽然会给农业补贴一部分,但地方也要配套一部分,才能拿到国家这个钱。粮食直补、种子补贴、农机补贴加起来一亩地100多块钱。这也就是说,种地不仅不能给政府带来收入,反而会增加负担(1)。

国家层面水权流转制度的提出为地方政府提供了一条解决水困难题及经济发展困境的新思路。通过水权转换带来的不仅仅是地方工业化的快速发展,而且还有可观的财政收入。正是因为看到了水权转换所带来的巨大经济效益,清水区政府将水权转换作为区域水权再分配的主要形式,在县域范围内大力推行。2005年起,清水区地方政府每年从黄委会配给清水区的5000万立方米用水指标中划出1200多万方,以7.5/方的价格转换给工业使用。在这一过程中,地方政府着眼于水资源的经济属性,大力强化招商引资力度,建设并逐步扩大境内的工业园区规模,推动水资源使用权由农业到工业的转换。得益于水权转换,大批工矿企业获得了用水指标,具备了在清水区建厂落地的条件,清水区地方工业化进程明显加快。

国家层面的水权流转制度为水权转换提供了合法性,地方政府出于发展经济的现实诉求,通过水权转换,得以“以水生财”(刘敏,2016)。然而,水权不仅包含对水资源进行产权配置的经济维度,也包含农民用水户生存与发展的社会维度。地方政府主导的以水权转换为主要形式的区域水权再分配改变了清水区的水资源使用格局,原本农业独用、独占的水资源被工业分而用之,造成农业与工业对水资源的竞争性使用。在水资源总量不变的前提下,工业用水量的增加则意味着农业用水量的减少,势必会影响农业灌溉,进而影响到灌区社会的稳定与发展。

作为集“代理方”和“委托方”于一身的区域水权管理者,地方政府在区域水权运作过程中扮演着“谋利型政权经营者”与“代理型政权经营者”的双重角色(荀丽丽等,2007)。如何在农业用水量减少的情况下继续推进水权转换,如何有效安排农业灌溉、规避社会风险,成为地方政府需要考虑的关键问题。在实践过程中,地方政府将剩余的农业水权委托给黄灌局代理执行,由黄灌局来承担灌溉水资源的供给责任和水资源短缺的社会风险。

四、作为代理方的黄灌局与区域水权的管理

清水区黄灌局隶属清水区地方政府管辖,执行国家事业单位管理制度,职工工资及水利工程管理、检修费用均由区政府财政核定全额拨付。在地方政府与黄灌局的关系格局中,地方政府设定区域水权管理的目标和政策取向,然后将任务“发包”给黄灌局,黄灌局扮演一个承包商的角色,在其管辖范围内制定并实施具体的灌溉管理方案。在区域水权的管理过程中,黄灌局主要负责农户的灌溉水资源供给、配置、农渠管理及水利工程运行维护等工作。

(一)黄灌局的农业水权管理方案

如前文所述,地方政府的水权转换政策造成农业用水量减少,如何在水资源总量减少的情况下组织农民进行合理灌溉,这是黄灌局需要解决的难题。具体看来,黄灌局的农业水权管理措施主要包括以下几类:

第一,定额灌溉。所谓定额灌溉,指的是结合灌区总水量限制,根据不同作物生长周期内需水量的多少,规定各类农作物的配水定额及灌溉时间,以此确定农户的灌溉用水总额。在具体实践过程中,黄灌局按照农作物种类进行差别式水权分配,具体为一个生长周期内玉米配水540立方/亩、葵花420/亩、西瓜340/亩。农户按照计划水方进行灌溉,如超过计划用水,超出部分水方累进加价收费。因为玉米耗水量高于西瓜和葵花,为了尽可能多的节余水资源,黄灌局进一步限制灌区玉米的种植比例,规定农户实际种植面积中,玉米种植面积所占比例不得超过50%。同时,为了鼓励农民种植耗水量少的农作物,黄灌局将国家规定的原本70/亩的玉米粮食补贴改为玉米和葵花两者的结合,即在实际操作中,每亩玉米补贴45元、每亩葵花补贴125元,种葵花的粮食补贴要远高于种玉米。

第二,水票制。黄灌局在灌区供水安排上实行水票制,无水票的用水单位和个人不能列到灌溉计划中,无法获得灌溉用水。水票就是水权,黄灌局通过水票制实现对农民用水权的控制和管理。每年春灌开始之前,农户须按定额灌溉的相关要求向农民用水户协会申报种植面积、种植结构。用水户协会计算出村庄总用水量后,向黄灌局财务部门统一购买水票。黄灌局根据整个灌区的灌溉供配水计划,将水权分为春水和秋水两个时段,按照具体农作物灌溉情况,分4-5次供给,并根据划分好的灌溉时段分别预售水票。农民只有在购得了水票的前提下方能得到水权,如没能如期购得水票,则视为放弃水权。而水权的重新取得需要履行相应的罚款手续。

第三,轮灌与水量自动计量。在清水区,灌溉渠道分为干渠、支渠、斗渠、农渠、毛渠五大类。干渠负责水资源从黄河到清水区境内的输水工作,支、斗、农渠在清水区境内以轮灌制进行输水灌溉。在轮灌工作管理过程中,黄灌局设立3个水管所分别负责整个灌区共62条斗渠所辖土地的灌溉事宜。3个水管所对各支渠所辖斗渠按输水能力、控制面积划分轮灌组,并按划分的轮灌次序安排灌溉。轮灌制度反映出水权获得上的先后顺序,轮灌渠道按照“先下游,后上游”的原则进行灌溉。当水在斗渠流动时,根据分配的水量、时间,农民轮流引水灌溉,通常的次序是从斗口到斗尾。如果农民在该轮次未能及时引水灌溉,就失去了这一轮的机会,必须等到下一轮才能取水。第一轮灌溉结束,水返回时,新的一轮从上一轮结束的地方开始。在灌溉过程中,黄灌局采用自动计量无线传输系统、支渠量水闸门远程自动控制启闭设施等,对农民灌溉水量进行自动化计量和控制。水量自动化测量对水量的读取可精确到毫米,对农民取水量的监督、管理效力极强。

第四,田间管理。黄灌局鉴于灌区单位灌溉面积较大的现实,推行缩小田块的田间管理措施,提倡一亩两畦、两亩三畦。所谓一亩两畦、两亩三畦指的是通过田间打埂的方式,将一亩地分为两块、两亩地分为三块。地块缩小后一方面平整起来容易;另一方面,在斗口施放水位一定的前提下,田块大灌溉速度慢、灌溉时间长,田块小灌溉速度快,有利于减少耗水量,加快灌溉时间,缩短灌溉轮期。

(二)农民的水权认知与不合作

黄灌局和地方政府出于不同的目标,共同参与了对农业水权的运作。地方政府着眼于水权的经济资本属性,通过水权转换将水资源由农业转换为工业使用,而黄灌局则是在政府水权转换之后,基于农业水权减少的事实,安排农民的灌溉事宜。因此,可以看到,黄灌局推行的农业水权管理措施主要在于“节水”。一是通过缩减农业用水指标的方式直接实现;二是通过对种植结构、灌溉方式、田间管理等方式的调整间接实现。

黄灌局的农业水权管理方案在村庄社区内能否得到有效落实,在很大程度上取决于农民对产权制度正当性的认知。然而,通过在清水区的实地调查,笔者发现,农民并不认可黄灌局水权管理制度的正当性。地方政府的水权转换行为损害了农民的用水权益,在农民眼中不具备合法性。但在农民的认知体系里,地方政府和黄灌局是一种共谋关系。农民认为黄灌局与地方政府合谋,意欲通过农业节水将水权转换给工业。基于这样一种逻辑,黄灌局制定的一系列农业灌溉管理制度在农民眼中便也丧失了正当性。因此,黄灌局的灌溉管理工作进行的并不顺利,农民违背农业水权管理制度的现象经常发生。

在地方政府和黄灌局的话语表述中,地方性降雨稀少、区域水权不足以及国家总体性节水政策安排是造成灌区水资源不足的主要原因。然而,在农民看来,水资源稀缺是地方政府和黄灌局为了顺利推行水权转换有意建构的结果,这种稀缺的社会建构为农业节水提供了合法性。农民认为,清水区的水资源总量虽然有限,但保证当前整个灌区十万亩左右的农田灌溉并不成问题。政府大力宣称水资源不足,与黄灌局联合推行一系列限水、限种措施,目的是为了缩减农业用水量,将节约出来的水用以发展工业,推行水权转换。这意味着,在农民看来,水资源“稀缺”的实质在于因政府介入与水权转换所带来的农业灌溉水资源不足。正是因为农民的这种水权认知导致黄灌局推行的农业水权管理制度的正当性受到挑战。农民与黄灌局的合作意愿并不高,每年灌溉高峰时节,因农民违规用水造成的水资源短缺问题频繁发生。

五、科层权力博弈与代理困境

20世纪70年代以来,黄河断流问题带来的环境危机与社会风险引起中央政府和社会各界高度关注,由此催生了黄河流域的水权制度建设。区域水权的诞生即为中央政府水权制度建设的产物,是在水资源国家所有的基础上,中央政府与地方政府间“集权—分权”关系的反映。在自上而下的制度执行过程中,由于科层结构的制约,制度的执行不可避免的要涉及到上下级的代理关系,而代理者自身的利益诉求又导致制度执行必须付出一定代价,从而影响到制度的执行效果(Douglas1990)。基于对内蒙古清水区区域水权运作的案例分析,我们发现,尽管水权是一项由中央政府主导的自上而下的制度安排,但“委托—代理”结构与科层权力关系运作却赋予水权以更深刻的内涵。水权制度在地方实践过程中的诸多问题在地方政府这里汇聚凝结,但这并不意味着问题完全出自地方政府本身,我们的探讨与反思必须回到对区域水权制度构成约束性框架的科层体系与制度设计本身。

(一)权责不清与行政干预

在中央政府、地方政府和黄灌局“委托—管理—代理”的三级科层模型中,中央政府属于委托方,地方政府和黄灌局分属管理方和代理方,但在区域水权实践过程中,中央政府基本隐身在区域水资源竞争与水事纠纷的背后。因此,地方政府和黄灌局的“委托—代理”关系构成区域水权运作的本质与核心。然而,在区域水权运作与管理过程中,地方政府和黄灌局之间产生了权责不清与行政干预现象。

一方面,在区域水权的管理过程中,地方政府与黄灌局之间的权责关系模糊且混淆不清,地方政府虽然授予了黄灌局灌溉管理权,但权力的授予并不完整。例如,黄灌局只具备对灌溉水资源管理配置的权力,而对于农民如何利用土地、如何安排种植不具备管理权。然而,灌溉水资源的有效管理与耕地情况、农作物种植情况等密切相关。按照正常的农事顺序,水权发生在地权之后,农民先进行土地、农作物的管理与种植,然后再进行灌溉工作。这表明,一旦地方政府针对土地、种植的管理措施不当,或者农民自身管理不当,将直接影响到灌溉秩序。而在清水区的实地调查发现,地方政府并没有针对田间管理以及农作物种植出台相应的管理方案。因此,在实际运作过程中,黄灌局也担负着土地方面的管理工作。然而,黄灌局对于土地仅是一种名义上的管理权,极易在现实情景中遭遇农民的不合作以及地方政府的行政干预。

另一方面,黄灌局虽然名义上获得了灌溉水资源的管理权,但地方政府具备随意干涉黄灌局政策执行的权力。水权转换由地方政府提出,黄灌局在农业水权缩减的前提下制定灌溉管理制度。但当黄灌局的管理制度遭遇地方社会的不合作时,地方政府因“节水”与“维稳”之间的异化目标,总是容易做出一定的妥协,干预黄灌局的水资源管理权。地方政府的行政干预导致黄灌局主导的产权明晰化水权制度实践出现偏差,影响到水权制度建设的绩效。

正是因为地方政府与黄灌局之间权责不清、边界不明,导致清水区灌溉水权制度执行困难。按照黄灌局工作人员的说法“农户遵守不了制度的原因就是政府在里面搅的,搅的黄灌局也执行不下去”。农民也利用政府与黄灌局管理体制上的这种微妙关系寻找制度漏洞。通过在清水区的实地调查,笔者了解到,虽然黄灌局是负责农民灌溉水资源管理的具体单位,但农民遇到水资源问题通常直接找地方政府解决。在农民看来,黄灌局“只是个配水的”,并没有多大权力,地方政府可以“管得住黄灌局”,且地方政府对农民的农业生产负有责任,需要也应该解民之急。因此,在农民的逻辑里,“有事找政府,政府再找黄灌局沟通解决”。黄灌局制定的一系列关于农业灌溉水权管理的制度在地方社会执行过程中遭遇农民的不合作或抵抗,造成了区域社会的灌溉困境。而悖论在于,因为地方政府的行政干预,农民违规用水造成的水资源短缺问题的风险和责任,最终又转嫁到黄灌局身上。

(二)“自己人代理”及其困境

黄灌局虽然是事业单位,但在地方政府与事业单位的关系格局中,长期存在政事不分、管办不分的现象。因此,长期以来,在中国行政体系格局中,地方政府与地方水务部门之间构成事实上的行政科层关系。为了改变两者之间的行政科层关系,促进彼此之间合作伙伴关系的建构,国家实施了“管办分离”的事业单位改革。在清水区,一方面,地方政府以购买服务的方式推动黄灌局的去行政化,将过去由地方政府相关职能部门承担的农田灌溉管理职能转移给黄灌局;另一方面,地方政府向黄灌局直接派驻人员组成其领导班子,加强对黄灌局日常工作的控制。然而,正是在这样一种改革过程中,一种“自己人代理”的管理模式逐渐形成(葛道顺,2012)。换言之,地方政府通过“自己人代理”,间接获得了对黄灌局的控制权,黄灌局与地方政府仍然处于一种科层结构之中。

“自己人代理”模型包含着地方政府与黄灌局之间的隐性契约关系,体现的是地方政府对黄灌局的又一种控制权。在这一关系格局中,作为委托方的地方政府与作为代理方的黄灌局之间讨价还价的能力极其有限,处于关系中心的委托方具备全部讨价还价的能力,代理方只能相对被动的接受委托方提出的契约。地方政府将农业水权转换出一部分给工业后,将剩余农业水权的管理委托给黄灌局代理执行,而当农民因用水不足造成灌溉困境、农业面临干旱时,地方政府通常并不负责协调解决,而是将争取制度外区域水权供给量的任务交给黄灌局执行。这意味着,因地方政府水权转换导致的农业水资源短缺问题,在现实情景中遭遇了“问题转嫁”,这进一步加剧了黄灌局区域水权管理的难度和政策执行困境。

综上,在区域水权的地方实践过程中,政府权力逻辑并不是一个同质性的整体。区域水权既重构了中央政府与地方政府在水权分配体系中的关系,同时,也使得地方政府在区域水权管理上的权力和自主性有了很大的提升。在地方政府与黄灌局的“委托—代理”关系中,因地方政府权力过于集中,两部门间权责不清、边界不明导致区域水权制度执行困难。这不仅使得黄灌局与地方政府之间谈判、沟通的成本大大增加,同时也使得黄灌局的灌溉管理工作陷入被动,继而造成代理困境。在执行具体的水权管理政策时,黄灌局不具备超越地方政府权力之上的独立权,使其在政策执行过程中面临重重困境。面对来自政府与灌区农民的双重压力,黄灌局在数次与地方政府的“合作”过程中逐步丧失了执行制度的积极性,进而造成黄灌局在灌区水资源管理过程中的不作为或作用不明显,灌区水事纠纷频发,水权的市场配置功能也大打折扣。

六、总结与反思

基于对内蒙古清水区区域水权实践案例的社会学分析发现,水权制度的执行过程与自上而下的科层结构及参与者间的互动关系密切相关。不同权力主体围绕水权的占有、分配和处置等问题展开博弈,使得县域社会内的水权运作呈现出复杂的权力属性。综合看来,区域水权的诞生体现出中央政府与地方政府间的“集权—分权”关系,其在县域范围内的实践则表现出明显的科层权力运作特点。

县域社会的水权制度建设和水资源管理不仅存在多重“委托—代理”关系所造成的地方政府“过度集权”问题,也存在地方水务部门的“自己人代理”困境。在区域水权的运作过程中,水资源的控制权集中在地方政府身上,地方政府可以在中央政府总体性政策框架内,在不超过中央政府初始水权分配总量的基础上,对水权配额进行再分配和再委托。由此衍生的问题是,在县域社会中水权的市场逻辑逐渐被科层权力及行政干预所替代,进而导致区域水权制度执行偏差和困境。

黄河流域的水权制度建设是由中央政府主导的,各级地方政府及各部门贯彻执行的政策过程。在这一程中,由于“委托—代理”结构的存在,科层博弈及其权力运作导致多部门间的合作困境。在区域水权的运作过程中,地方政府既代行水资源的行政管理权,又代行经营权,导致地方政府在水资源管理过程中权力重叠,与地方水务部门权责不清。两者之间的科层权力关系又使得地方政府对水资源的经营权优先于水务部门对灌溉水资源的管理权,继而产生了前者对后者的权力干预现象。在接下来的区域水权制度建设过程中,要在推动中央与地方层面水资源所有权和使用权分离的同时,系统推进区域水权管理体制改革和重构。明晰水资源产权归属,明确地方政府与地方水务部门间权责边界,促进两者之间权责分离,并形成有效的监管体系。

此外,在区域水权的运作过程中,尤其是在水权转换过程中,应重视水资源的真正使用者——农户的用水权益。事实上,中央政府将水资源使用权委托给地方政府代为管理,地方政府获得的是水资源使用权的管理权,地方政府本身并不是水资源的直接使用者。当前区域水权政策执行困难的原因,很大一部分在于水资源的真正使用者——农户无法参与到政府主导的水资源使用权的转换过程中。因此,接下来的水权制度改革,应积极推动“社区水权”的制度建设,通过区域水权的产权再明晰化和赋予村庄社区水资源使用权,推动农户参与到水权制度建设过程中。

 

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注释:

[1]访谈个案:清水区地方政府工作人员。

[2]以2016年为例,清水区该年灌溉用水水费为0.3/立方米。所谓累进加价收费,即灌溉用水超出计划用水在20%之内的,超出计划用水部分的水方按0.508/立方米收取水费;灌溉用水超出计划用水20%以上,超出计划用水部分的水方按1.16/立方米收取水费。