国家治理现代化视域下农村社会保障治理的定位与建构路径

作者:张 尧  责任编辑:中农网  信息来源:《农村经济》2018年第4期  发布时间:2018-09-25  浏览次数: 574

 农村社会保障制度作为国家在农村社会治理的核心内容,具有积极且重要的国家治理功能。随着国家治理现代化的推进,农村社会保障制度进入社会治理阶段。以国家治理现代化为契机,农村社会保障治理实现自身发展的创新路径需要遵循法治化原则,以共享发展治理理念为理论依据,重新定位农村社会保障治理目标,立足农村社会结构,整合农村社会保障治理管理与运行机制,与时俱进地优化农村社会保障制度结构,使农村社会保障制度成为国家在农村社会治理的重器。

关键词国家治理;农村社会保障;定位;路径

 

党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系与治理能力现代化。”国家治理现代化是中国尝试通过遵循当前公共政策的宏观和微观结构,加强对现阶段行政体制改革的整体性设计来提升国家治理能力,实现福利国家政策阶段国家治理与政策转型的均衡发展。国家治理现代化是一个复杂而多层次的结构,按城乡地域划分可以分为城市治理与农村治理。时至今日,城乡分治制度的运行直接影响了城乡协同发展,尽管国家采取多种措施来扶持农村发展,但城乡之间并未能够真正实现共享发展,农村仍然处于被动地位,甚至还充当着被剥夺者。可以肯定的说,目前国家治理现代化的短板在农村,这不仅违背了社会主义公平正义的原则,而且与共享社会发展理念相违。因此,推进农村社会治理具有基础性的地位和作用,而社会保障在农村社会治理中处于核心地位。

农村社会保障是国家推进农村社会治理的必要手段和重要工具。首先,发展农村社会保障是农村居民的合理诉求,是化解农村社会矛盾、促进农村社会公正与全面发展、实现城乡一体化的重要基石,是国家治理现代化聚焦农村的出发点和基本目标。其次,农村社会保障制度关乎农村居民切身利益以及国家长治久安,这一庞大制度体系必须要从国家治理现代化的角度来进行统筹规划,通过社会保障治理体系和治理能力的现代化,使农村社会保障政策得到贯彻落实,通过治理效能的提高促进社会保障政策目标的实现。

一、国家治理与农村社会保障:一个关系视角的分析

1.社会保障制度在西方现代国家治理体系中的发展路径

(1)《济贫法》时期的社会保障实践及其国家治理效应。资本主义大农场的建立和农业的技术革新,极大地提高了英国的农业生产力,改变了英国农业的面貌,为英国工业革命的开展打下了坚实的基础。但是,农业生产方式变迁、流民大军和贫困问题交织在一起,互为因果,快速加剧了英国社会的矛盾。圈地运动使大量人口失去土地,从而失去生活来源,加剧了英国农村社会的贫困状况,贫困又使得流民规模不断壮大,对社会治安带来严重影响,迫使英国政府采取有效的手段解决流民问题,进而缓解贫困状况。1601年《济贫法》的出现是与英国农业生产方式转型和工业革命所引起的贫困和流民问题紧紧联系在一起的,确立了社会救助在英国经济和政治发展中的托底性作用。随后,1834年英国又出台了《济贫法修正案》,并发展成为适应和促进工业经济发展的政策工具,帮助英国政府走出转型中的困境,虽然未达到提高政治治理有效性的目标,但这一时期的政治治理实践塑造出现代社会保障制度的基础,开始呈现出国家治理需要的态势。

(2)现代社会保障制度及其国家治理效应。19世纪80年代初期,为了应对愈演愈烈的工人运动,稳固国家权力的社会认同基础,德国首相俾斯麦着手进行制度创新与体制调整,开创性地创办了一系列社会保险。德皇威廉一世在1881年11月颁布“皇帝告谕”中提出,工人因患病、事故、伤残和年老而出现经济困难时应得到保障,他们有权得到救济;工人保障应由工人自行管理等。这份“皇帝告谕”被称为“德国社会政策的大宪章”,奠定了德国社会保障的基础。1883年德国率先推出医疗保险,1884年推出工伤保险,1889年养老保险也相继推出,直接解决德国政治、经济发展中的重大问题,社会保障制度框架也实现了制度性的飞跃。同时期,其他欧洲国家也迅速建立社会保障制度,社会保障制度成为欧洲国家干预社会的合法化形式,标志着欧洲现代国家治理体系的形成。

(3)福利国家时期及其国家治理效应。二战后,英国的经济得到迅速发展,面对新型工业化所带来的社会问题,牛津大学经济学教授威廉·贝弗里奇向英国内阁提交了《关于社会保险和社会服务的报告》。《贝弗里奇报告》是福利国家理论和实践产生的重要基础,对英国乃至世界社会保障制度发展产生极为深远的影响。《贝弗里奇报告》对以往的福利政策进行了反思,确定了必须由国家和个人共同合作实现国家福利的方针,认为英国社会福利政策应以解决五大社会问题,即贫困、疾病、愚昧、肮脏、懒散为目标,建立从“摇篮到坟墓”的一整套社会福利措施。《贝弗里奇报告》为英国战后社会福利制度的改革提供了依据,旨在覆盖所有民众以及所有风险。1946年英国政府通过了一系列有关社会保障立法,并将国家福利计划分为社会保险、社会救济和自愿保险三个方面的内容,体现了《贝弗里奇报告》全面覆盖的原则。欧洲国家依据《贝弗里奇报告》建立更加有效的、覆盖全面的社会保障制度。福利国家体制的建立标志着欧洲政治治理进入到一个成熟阶段,也预示着社会福利制度成为国家治理体系的主要框架。

2.必威体育bway社会保障与国家治理关系的历史演进

新中国成立后,我国农村地区的社会稳定离不开农村社会政策的实施。从1949年到1952年接连发生了全国性的水、旱等自然灾害,多年的战乱使得部分农民仍然处于贫困状态。同时,人民政府在对流民和无事人员的安置也采用了疏散回农村的安置办法,农村贫困人口的数量进一步加大。此外,农村中鳏寡孤独以及其他严重贫困户的经济困难和生活安全问题也急需解决。面对一系列的问题,政府通过土地改革将土地平均分配给农民,解决了农民的基本生存问题。同时,农村赈灾工作、农村社会救济以及农村医疗救助的有效推进,解决农民因灾或其他不幸事件而濒临死亡线上时的最起码的生存保障需求。农村五保供养制度是一项有中国特色的农村社会救助制度,集体经济时期对保障五保对象的生活和促进农村社会的稳定与发展都起到了重要作用。农村合作医疗制度使农村人口在收入普遍较低的情况下得以用较低的花费获得卫生防疫和流行病防治方面的服务,有效地减少了农村人口因小病不治而丧失健康和劳动能力的风险,提高了农民群众的健康与生活水平。综合来看,改革开放前,非正式的、传统的土地保障模式依然是农村社会保障的主要形式,国家治理在农村保障领域的责任停留在重大自然灾害的救助以及以农村“五保”制度为核心的社会救助领域,农村居民缺乏正式的农村社会保障制度。

改革开放以来,农村开始了以家庭联产承包责任制为主要内容的经济体制改革。曾经发挥过潜在社会保障制度功能的集体经济分配方式的迅速衰落导致了农村原来依托集体经济发展起来的农村“五保”供养制度和农村合作医疗制度失去了赖以生存的经济基础而走向衰退。而在社会结构的快速转型过程中,土地不再是农户家庭最主要的生产资料,而是演变成为一种迅速弱化的兜底型土地保障;家庭联产承包责任制的实行使家庭重新成为独立的社会经济组织,劳动力转移、计划生育的实施弱化了家庭保障功能,加剧了农村的老龄化程度,这对农村社会结构和农村社会保障制度结构产生长远且深刻的影响,农村养老金支付、养老服务供给、医疗保障支出的压力持续增加。可以说,农村老龄化所可能引发的社会风险对农村社会形成了新的挑战,构成了国家治理与农村社会保障的重大挑战,迫切需要国家出面建立正式的社会保障制度来满足农村居民的制度需求,推动农村社会治理的改革和体系建设。

2000年以来,农村居民对社会保障制度的急切需求与制度供给严重不足的问题得到了政府的有效回应。政府作为主要供给方,通过改革来不断完善农村社会保障制度内容体系建设。在农村社会救助方面,2007年国务院发布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,保障了农村贫困人口的基本生存权利。在农村社会保险方面,2003年政府开始试点并推广实施了新型农村合作医疗制度,强调政府责任与互助共济的现代社会保险性质。2009年新型农村社会养老保险制度开始试点,明确了政府的责任主体地位。在社会福利制度方面,老年津贴制度的出现、教育福利的发展成为农村社会福利制度内容体系发展的重要表现。农村社会保障制度已经形成了包括针对全体成员的社会保障制度和针对部分成员的社会保障制度,农村社会保障制度的覆盖面不断扩大,基本实现了“保基本、广覆盖、多层次”的目标。可见,我国农村社会保障制度经历了一系列的渐进式改革与重构,政府成为农村社会保障制度变迁的关键,不但为农村社会提供了稳定的安全预期,而且为农村社会保障在体系架构和制度安排上奠定了基础,农村社会保障制度成为国家治理能力在农村的主要组成部分。

二、转型危机:国家治理的挑战与农村社会保障的发展契机

1.共享发展理念:农村社会保障发挥有效治理作用的理论依据

社会发展变迁和制度变革应奉行理念优于制度、制度优于技术的基本原则。理念不仅决定着出发点与发展路线,而且制约着制度的运作与变革,理念一旦确定,就会形成强大的惯性力量。理念的转变为制度的发展和完善提供了有力的先导支撑,而制度运行则在实践中推进了理念的更新。党的十八届五中全会确立了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念,是新时期指导我国经济社会建设与改革的主导理念。其中,共享发展理念以实现社会公平发展为目标,坚持以人民为中心的取向,是我国公共治理的价值需求,是农村社会保障理性建设与发展进而发挥有效治理作用的重要依据。尽管现行社会保障制度初步具备了覆盖全民特性,城乡社会保障制度发展逐渐呈现并轨发展的态势,但是公平性不足也是客观存在的。

公平和公正是现代社会保障制度始终坚持的基本原则,城乡社会保障的非均衡性发展格局不利于新时期以公平、公正为核心内涵的共享发展理念的落实,成为当前国家治理现代化在农村的强大阻力。第一,在制度建设的时效性方面,农村相关制度的建立均落后于城市。如在养老保险方面,1997年中国建立了城镇职工基本养老制度,而农村地区则是以家庭保障为主,直到2009年开始进行新型农村社会养老保险试点,到2012年底,近4.6亿农民参与了新农保,养老保险才补齐农村的短板。第二,在制度建设的规范性方面,城镇职工的职业特点与行业管制使相关社会保障制度的管理具有规范性和统一性的特点,而自给自足的耕种农民与进城务工的农民工则相对流动性较大,相关社会保障制度建立之初就没有明确的程序标准,使得现存制度管理混乱,程序复杂多样,在一定程度上限制了农民享受社会保障待遇的公平性。第三,在制度建设的系统性方面,城市拥有健全的社会保障制度,农村除基本的养老、医疗和低保等制度外,其他种类社会保障远不及城市居民社会保障项目丰富、全面。同时,城乡之间社会保障水平差距依然明显,城市社会保障财政支持力度依旧高于农村,农民的社会保障权益没有得到充分实现。第四,在制度建设的法制性方面,农村社会保障制度一般是以人力资源和社会保障部、卫计委和民政部等下发的规章条例形式出台,非制度化特征明显,立法层次低,缺乏系统性、规范性、可持续性和稳定性,致使违法违规现象时有发生,政策实施困难,尤其是制度规章不健全的偏远农村地区,更容易受违规操作的影响。各地在整合城乡社会保障制度进程中,法制化水平不高,由此导致部门之间、制度之间、上下级之间缺乏沟通、缺乏协调。因此,农村社会保障治理首先要在农村社会保障制度的建立和完善中贯彻共享发展的理念,扭转城乡有别的狭隘观念,实现城乡共同发展,让农村居民分享经济社会发展的成果,享受社会保障制度改革所带来的福利权益。

2.从管理到治理:农村社会保障发展目标的根本性转变

党的十八届三中全会明确提出了国家治理和社会治理的概念,从管理到治理,是对政府、社会与公众权利与合作规则的重新配置,进一步明确了多元治理的发展目标。在国家治理现代化语义下,社会组织和农村居民由被治理对象转变为农村社会保障治理的重要参与者,其目的既是为了发挥人们的积极性、创造性,又是为了发挥社会组织自我管理、自我服务的自治作用。各参与主体平等互动有利于提高公众对社会保障政策的认同度,降低政策执行成本,提高政策有效性。国家多元治理的发展目标改变了政府的社会保障管理主体地位和社会、公众的社会保障从属角色,社会和农村居民转变为国家治理的重要参与者,政府的管理行为也受到社会和农村居民的监督。

目前,我国农村社会保障是以政府为主体的公共管理模式,政府是社会保障制度运行的最终责任人。在社会组织和民众自主化程度不断提高的背景下,由政府管理社会保障的模式已经不符合农村社会发展需求。回顾改革开放后近三十年农村社会保障制度的发展历程,由于农村居民参与缺失,农村社会保障制度建设几乎是空白,处于停滞甚至倒退的局面。城乡二元社会结构导致城乡差异巨大,农村居民始终处于经济和社会发展的边缘地位,农村居民相对城市居民而言更加远离政府的咨询和决策范围,基本无法表达最基础的社会保障权益诉求,更不用说能否影响政府社会保障政策的制定。当然,农村社会保障制度发展缓慢的原因是多方面的,但是如果能够尊重农村居民的社会保障权益,回应农村居民正常的社会保障需求,鼓励农村居民积极参与社会保障制度建设,农村社会保障制度的这种停滞和倒退局面将会得到有效遏制。因此,应以当前国家治理现代化为契机,创新政府管理体制和监督机制,提升社会组织和农村居民的参与度,建立一套社会保障治理的规则体系,实现为合理性和科学性的农村社会保障治理提供有力保障。

3.从忽视到适应:农村社会保障治理需立足农村社会结构

改革开放以来,市场经济打破了原有的社会格局,农村社会阶层结构出现了深刻分化,原来均质性的农村社会成员出现了角色和身份的多元化,地位和需求的差别化,从而形成了复杂、特殊的农村社会阶层结构。由于我国农村社会并没有达到一个成熟和稳定的状态,属于转型期的一种过渡状态,社会分工不发达,社会阶层的多重性对于利益需求的不同表达使得利益关系复杂化,缺乏一个有效的利益整合机制。此外,当前大力推进农业现代化发展,将土地视为生产要素参与二次分配,推动农村土地流转,转移农村剩余劳动力的本质是农村社会又一次利益再分配,涉及到城市居民和农村转移进城的新市民的利益分配、基层政府和农村留守农民的利益分配、政府和家庭农场或者农业合作社的利益再分配、农场或者农业合作社的利益再分配和农村居民的利益在分配问题。显而易见,农民在这几个群体的博弈中仍然是处于最低端的弱势群体,手中唯一的资源就是土地,一旦农民失去生存保障的土地,却无法享受与城市居民同等的社会保障权利,就会成为边缘群体。至此,如何调和阶层冲突,通过提供有效的意见表达机制与利益诉求机制将多元化社会阶层纳入国家治理体系之中,实现国家治理在农村的公平化,成为农村社会治理的重要内容。国家治理现代化会进一步增强农村社会依附性,农业现代化将细化农村职业分工,社会阶层多元化将成为农村社会结构的基本常态。国家治理现代化的推进需要一个与之相适应的社会结构,需要社会保障制度的完善来确保农村社会分配不至于失衡,各个阶级发展的空间得以保护,建立新的社会利益共享机制,以达到农村社会稳定的结构状态。

4.从碎片化到协同管理:农村社会保障治理管理机制的必由之路

当前,农村社会保障制度的多头管理和制度碎片化问题严重。我国农村社会保障制度的实施主体有以下几个部门:第一,民政部门管理的社会救助制度,主要管理农村五保供养、最低生活保障制度等社会救助项目。第二,卫生与计划生育部门管理的社会保险制度,主要负责新型农村合作医疗制度及农村部分计划生育家庭奖励扶助制度等。第三,人力资源和社会保障部门实施的社会保险制度,主要包括新型农村社会养老保险制度、农民工养老保险制度等。第四,中组部与民政部联合管理的制度,主要包括老党员生活补贴制度等。碎片化的管理机构致使农村社会保障政策的设计往往由不同部门根据自身需求和目标建立起来,使得某些保障人群重叠化、保障标准不统一,导致农村居民的社会保障权益受损,其公平性也会受到质疑。而且政策在执行中也是各自为政,较少考虑部门之间政策的协作性。多头管理的现状加剧了碎片化的程度,损失了管理效率,不利于统一调配农村社会保障资源,难以形成规模的管理效应。基于此,在国家治理现代化的背景下,有必要使农村社会保障从分项治理转变为综合治理,整合当前碎片化的实施主体,在尊重社会保障制度发展的基本规律和原则的前提下努力推进社会保障的政策衔接、制度整合与管理模式协调。

三、国家治理现代化视角下的农村社会保障治理的建构路径

1.农村社会保障治理需建立在法律保障基础上

完善的法律法规是建设社会保障治理的关键,农村社会保障制度在建立、调整和改革等过程中都应遵从法律先行的理念,不断强化法律对农村社会保障制度的规范和约束作用。由于我国农村缺少法治传统和理念,农村社会保障的引导主要依靠政府的政策和文件,随意性较强。首先,应当承认政策在推进农村社会保障制度建设的积极作用。政策的灵活性等优点可以调控和自上而下的层层推进农村社会保障制度的建设,但是仅仅依靠政策处理我国农村社会保障制度还是具有明显的短板。政策毕竟不具备法律效力,容易受到外部环境变化和人为因素的影响,法律的滞后性会造成农村社会保障无法可依。当前我国农村缺乏社会保障相应的法律法规,这给农村社会保障政策实施造成了社会保障覆盖对象不明晰、保障资金来源不明确、保障标准差异化以及社会保障行政管理的盲目性和随意性等不良影响。为确保农村社会保障制度的规范性和稳定性,当前应通过走法制化之路,建立健全农村社会保障法律体系,使其在农村社会治理中发挥积极作用。同时要加强政策与法律的相互协调,充分发挥两者的优势。

2.以共享发展理念推动农村社会保障治理,实行多元主体共建共治

理念对制度的建构与政策选择产生直接影响,不同的社会保障理念决定不同的社会保障制度安排,共享发展理念是农村社会保障治理的指南针。首先,共享发展理念是城乡社会保障一体化发展的重新定位。应从共享发展的角度树立社会保障的建构目标,努力营造公平正义的社会政策环境,逐步消除因户籍、职业、地位等身份差别所导致的不平等。应根据中国社会发展的二元阶段性特征以及社会保障发展的本质规律对城乡一体化社会保障进行总体框架设计。中国城乡社会保障制度差异较大,短期内难以实现城乡一体化,应在弥补农村社会保障制度失、确保农村社会保障制度全覆盖的基础上,实现农村社会保障不同项目之间、城乡社会保障制度项目的有效衔接与统筹,然后通过城乡社会保障资源的均衡分配、管理体制的逐步合并、保障水平的逐步缩小、运行政策的逐步统一实现城乡社会保障制度的一体化。加强对社会保障政策执行过程的监督管理,构建客观公正的社会保障制度评估机制,加快推进农村社会治理,将社会保障发展的成果实现城乡共享,全面惠及民生。此外,构建政府主导、社会组织与农村居民相结合的多元化社会保障治理共享格局,实现从政府主导到多元参与的社会保障治理共享机制的创新发展。农村社会治理的关键在于农村社会保障主体的责权关系清晰,推进参与式服务,使政府、社会组织、农村居民构建平等协商、合作共赢的伙伴关系。第一,政府在社会保障治理中处于绝对强势地位,应从主导地位逐步向多元主体共同治理过渡,其职能应集中于基本民生保障方面承担主要责任,推动政府社会保障决策的科学化与民主化。第二,应为社会组织和农村居民参与农村社会保障政策制定、社会监督留出空间。政府应出台相关政策鼓励社会组织积极参与农村社会保障治理建设,提高社会组织的治理能力,推进农村社会保障的社会组织协同治理。第三,应做好农村居民参与农村社会保障治理的参与途径规划,确保公众的有序参与。农村居民应遵循权利与义务对等的原则,通过民主参与协商机制维护自身的社会保障权益,积极推动农村居民参与农村社会保障治理和政策监督管理,提高政府的公信力和农村居民对社会保障治理的认同度。农村社会保障治理涉及到多个主体的参与,在治理过程需要建立以法制化为前提的社会保障治理规则体系,政府应依法行政,农村社会保障社会组织和农村居民的公众治理理应依法参与。法制规则的健全与完善能够确保不同参与主体在法制范围内行使社会保障治理的权利,促进政府管理主体职能规范化、决策科学化以及民主化发展,创新社会保障的管理体制和监督机制,提高政策的透明度和认知度,提升管理理念和服务水平;同时维护了社会组织和农村居民参与社会保障的合法权益,为政策制定、参与管理和社会监督提供合法的渠道,使不同参与主体在法律规则内寻求农村社会保障治理的完善。

3.加强农村社会保障治理与农村社会结构的契合性

国家治理现代化进程在农村的有序推进必须实现与农村社会结构的有机统一。首先,应该从农村社会阶层结构多元化的情况出发,遵从以农村居民为本的核心原则,努力将农村社会阶层融入到国家治理现代化在农村的社会治理进程中,以包容性态实现农村社会治理主体的转型,提升农村各社会阶层的政治关注度,确保国家治理现代化能够代表农村居民的根本利益,最大程度上消除农村社会治理现代化进程中农村社会阶层多元化引起的隔阂与排斥问题,继而实现农村社会阶层之间的交流与合作,从而以落实人的主体性来实现国家治理现代化进程中农村社会保障实现创造发展和有效建构。其次,以探索利益融合机制来实现农村社会治理与农村社会保障的有效建构。国家治理现代化进程中,农村社会利益诉求日益复杂化,违背社会公平正义以及国家治理整体利益的事件屡见不鲜。国家治理现代化在农村的最终目的是以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点,实现农村居民共享国家治理的成果。在这个过程中,应该努力探索融合农村居民多样化合理利益诉求的有效模式,整合农村居民以及社会组织复杂化的利益诉求,使它们保持内在的协调一致,成为一个和谐的利益共同体。

4.以治理创新为保障,创建协调农村社会保障治理管理体制

首先,创建统一、协调的组织管理体制。针对农村社会保障制度管理体制部门分割、政出多门的混乱现象,应考虑将社会保障划入协调统一的组织管理部门。建议整合目前多头管理的农村社会保障管理体制,统一划归人力资源和社会保障部门来统筹全局,负责农村社会保障制度的政策制定,制度运行及监管,建立协调、有效的部门衔接机制,实现部门之间和城乡之间的社会保障管理体制的有效衔接,减少制度管理及运行成本。其次,创新农村社会保障治理信息化的技术手段,提升农村社会保障制度的预测、预警与监控能力。第一,制订农村社会保障大数据研究与开发计划,在基于数据研究的社会保障预警机制方面,着力提升政府在社会保障管理能力,保障公民实时掌握社会保障相关情况,保障农村居民通过信息化平台提前识别各环节风险的预警与防范。第二,建立一套人口动态信息管理系统,通过政府管理社会保障信息,加强综合分析,为农村社会保障管理提供基础数据支撑和决策支持服务,为社会组织和农村居民提供个性化服务,推动农村社会治理创新和公共服务均衡覆盖,实现治理绩效的最大化。

5.优化农村社会保障制度体系,促进农村社会治理现代化

首先,完善农村社会保障制度内容体系。积极完善农村基本社会保险制度,提高新型农村社会养老保险和新型农村合作医疗保险制度的统筹层次,完善农村养老保障服务体系,推进农村工伤保险、生育保险和失业保险的实施。构建农村综合型社会救助制度,主要包括以五保供养制度和最低生活保障制度为核心的生活救助制度,以教育救助、住房救助和医疗救助为基础的专项救助,以农村临时救济、农村自然灾害救助、农村精准扶贫制度等为补充的特殊救助。构建以生活性福利制度为基础,以发展性福利制度为核心,以幸福性福利制度为补充的农村社会福利制度。其次,优化农村社会保障制度结构体系。科学制定合理的农村低保标准来消除农村低保的结构性不公平问题。其中,五保对象可以与低保对象进行整合,将五保供养对象纳入城乡低保范围,只要社会成员生活在贫困线以下都应该被纳入制度内。农村社会保险制度结构的整合应合理划分新农保的适用人群与范围,充分考虑到农村居民的从业特点,在遵循新农保本质特征的基础上,适度灵活地推行新农保,为有效保障农村居民养老权益奠定基础。同时,应大力发展农村社会服务事业,将农村五保制度为其覆盖对象所提供的服务整合到农村社会服务体系,这样既可以为无依无靠的老年人提供适度的基础养老金,保障基本生活,又可以为其提供专业化的社会服务。